中国行政管理体制历史沿革

中国行政管理体制历史沿革(帝国时期至2008年)

中国人民大学  刘辉  张国彪

一、帝国时期的行政体制——郡县制

郡县制起于秦朝，止于辛亥革命推翻清王朝，在时间跨度上从公元前221年至1911年，长达两千多年。在这个漫长的时期内，历代王朝的制度都沿袭帝国政治，“百代皆行秦政治”，因此可以划归到同一类行政体制之中。秦朝之前的行政体制是邦国制，实行分封建国，周天子把土地分给他的子弟或功臣，称其为诸侯，受封的诸侯叫做“国”，受封的诸侯又把他的土地一部分分封给他的子弟和功臣，这些受封的贵族叫做“家”。行政机关体系实行内外服制度，内服是中央机关，在地方则设置有“百姓”和“里君”两个官职系统，“百姓”是与天子同姓或异姓的世袭贵族官职，“里君”是基层行政区域的官职。

1、制度的思想基础

这一时期的政治思想主要是以“天人感应”为核心的儒家思想和宗法观念，儒家思想认为皇帝是代理上天来治理国家的，故而尊称为“天子”，强调依靠等级森严的金字塔结构来维持社会秩序，皇权成为所有权力的最高点。宗法观念是家长制在政治中的延展，重视伦理关系，要求遵守“君君臣臣，父父子子”的人际交往规则。

2、中央机构的历史沿革

秦灭六国后把原来独立分散的“国”和“家”变成了统一国家内的“郡”和“县”，谓之“化家为国”。这一时期的行政体制，皇权是国家权力的核心，拥有立法、行政、司法、监察和军事指挥的最高权力。中央机构是为皇权的统治起辅助作用的，经历了从三公九卿制发展到三省六部制的过程。“三公”指丞相（辅助皇帝处理全国政务）、太尉（协助皇帝总领全国军事）、御史大夫（掌监察并帮助丞相处理政务），“九卿”是指分掌中央主要政务的九寺长官，分别掌管宗庙礼仪（奉常）、宫殿门户（郎中令）、宫门卫屯兵（卫尉）、皇帝车马（太仆）、司法（廷尉）、诸侯及少数民族来朝（典客）、皇族事务（宗正）、租税赋役（治粟内史）和宫廷总务（少府）。九卿中除了廷尉、治粟内史和典客外，其余六卿多属管理皇家私人事务，反映了帝国初期政权机关尚带有分封时期家国不分的印记。隋代在前代的基础上更新了中央管制，确立了以三省六部为核心的中央政务体系，这套制度基本上为唐、宋所承袭，一直到明清，九卿的事务也一律听从部令，至明清两代，九卿被裁并为六个——太常、光禄、鸿胪、大理、太仆等寺卿和宗人令。三省六部制包括草拟诏令文书的中书省，掌出纳帝命的门下省，综理全国政务的尚书省，作为中央行政机构的吏、户、礼、兵、刑、工部。由三公九卿制向三省六部制的转变，反映了中国帝国时期国家事务与皇帝家事逐渐分离的变化。

3、行政区划的历史沿革

在行政区划方面，秦朝采用郡县制的二级政区，汉武帝设置了作为监察区的十三州刺史部，东汉末年形成了州——郡（国）——县的三级区划体制。隋朝建立之后又推行州——县二级制，唐代中期节度使所在的藩镇与民政上管辖几个州的道合二为一，又确立了道（镇）——州（府）——县的实三级制，宋初废除藩镇暂时实行州（府、军、监）——县（军、监）二级制，其后经过一系列改革确立了路——州（府、军、监）——县（军、监）的三级制。元朝的行政区划比较复杂，有时实行省——路——府——州——县多级制，但更多是省——府（路、州）——县三级制。明朝大体承袭了元代行省以下的建制，只是取消了“路”一级，只设府——州——县三级，清朝省之下的行政区划分为府、县二级，又恢复了实三级制[①]。总体而言，这一时期的地方行政区划一直在两级制和三级制之间摇摆。

4、人才选拔机制的沿革

我国古代的人才选拔非常重视对德行的考察，强调“德才兼备”，从西周到两汉，人才选拔的方法主要是察举制。西周时期，贵族和诸侯士大夫实行世袭制，平民中则由乡里选举德才优秀者称为“秀士”，往上依次是选士、俊士、造士和进士，俊士以上者可升国学而进入仕途，但由于其出身平民，一般也只能担任卿大夫以下的低级官职。两汉之时，逐渐建立起以察举为主体，征辟、任子、纳赀等多种途径相结合的人才选举制度。所谓察举（又叫荐举），是指地方长官在各自辖区内，按一定科目考察和选拔人才，并推荐给朝廷任用。两汉的察举科目主要包括两类：其一是贤良方正，由公卿、郡国荐举，天子予以策试，诏举无定期，多在重大自然灾害发生以后；其二是秀才孝廉，即“秀孝”，由州郡察举，每年进行，为岁举常科。魏晋南北朝官吏选举的主要制度是九品中正制，但同时也继续实行察举制。察举的科目主要是孝廉和秀才，通常是郡察孝廉、州举秀才，朝廷考试也成为定制。其中，孝廉试经，侧重于品行端正精通经学；秀才试策，突出于文辞写作才能优异。隋朝开始实行科举制，科举是封建王朝通过分科考试来选拔官吏的一种制度，是古代选官制度上的重大改革。至唐代，科举制逐渐完备，唐代科举扩大了应试范围，允许普通士人报名参加考试，每年定期举行的常贡之科有秀才、明经、俊士、进士、明法、明书、明字、明算等[②]。科举制为平民上升为士大夫阶层提供了社会流动途径，维持了社会的稳定，也选拔出了一批优秀人才。明朝实行八股取士，科举作文必须符合规定的布局和章法，科举考试形式和内容逐渐僵化，开始禁锢士人的思想，成为阻碍社会进步的障碍，1905年清慈禧太后下诏废除科举。

二、中华民国时期的行政体制

中华民国的历史按照主权和外交承认上的合法政府来看，其分期通常为南京临时政府时期、北洋政府时期、国民党南京政府时期，这三个时期的行政体制各有不同，总体比较混乱。

1、制度的思想基础

南京临时政府和国民党南京政府的中央政府设置都体现了孙中山的民主共和思想，他认为西方议会政治，人民所得的只有选举权与被选举权，国家大事都要由议会通过，实际上是国会独裁；但在广土众民的国家，直接民权也难实现，折衷之道是将国家政治大权分为政权与治权两部分，实行权能区分的政治制度；政权操诸于民，他提出四种直接民权，选举、罢免、创制和复决，使人民能直接管理政府，治权操诸于政府，政府拥有立法、行政、司法、考试、监察五种治权且相互制衡。孙中山主张循序渐进的民主宪政，他将宪政程序划分为三个阶段：军政时期、训政时期和宪政时期[③]。

2、中央机构的历史沿革

中华民国实行“权力制衡原则”，《中华民国临时约法》确定了立宪体制，以参议院、国务院和法院为其组织保障体系。南京临时政府设陆军部、海军部、外交部、内务部、交通部和教育部，除陆、海两部外，其余各部设承政厅（相当于秘书厅），掌管机要，收发文书，管理会计，纪录史事等。部下设司、科等层级，职员名称多称参事（参与部务）、佥事（即科长）、主事（科员）、录事（办事员）。除以上行政各部外，还设有大总统直辖机关，为总统行使权力服务，主要包括法制院、印铸局、公报局、铨叙局和军事机关[④]。北洋政府初期的行政体制与南京临时政府一脉相承，1914年袁世凯颁布《中华民国约法》，取消责任内阁制代以集权的总统制，取消国务院和国务总理，另于总统府置政事堂，设国务卿一人，各部的组织虽无变化，但地位和性质已经不同，总长也由国务员降为总统属员，政事堂和行政各部逐渐丧失内阁性质。后来袁世凯称帝和北洋军阀时期，原先的行政体制进一步遭到破坏，议会也逐渐失去了监督政府的权力[⑤]。南京国民政府成立后，规定政府以行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组织而成，其中行政院为国民政府最高行政机关，主要职责是作出国家重要的行政决定。行政院设有内政部、外交部、财政部、实业部、教育部、交通部、铁道部、军政部和司法行政部等，在地方政府则都有下设机构或与其主管事务相对应的机构。此时开始出现“部”、“委”之分，“部”主管日常行政事务，“委”则是因事设置，事过撤销。

3、行政区划的历史沿革

中华民国时期的地方行政区划比较混乱，经历了剧烈变动。民国初期地方行政区划基本与清末相同，后来章太炎的“联省自治”思想被军阀利用，形成了地方割据的局面。南京国民政府成立后，在全国实行省——道——县三级制的行政区划格局，在县以下设区——村、里——闾——邻四级，后来道被废掉，在省与县之间建立行政督察区作为专区取代道，但专区并不是正式的一级政府，县以下的行政层级也得到缩减，成为县、乡（镇、村）两级，区只在特殊情况下才设置[⑥]。

4、人才选拔机制的沿革

自1905年清慈禧太后废除科举之后的近十年内，中国没有规范的人才选拔机制，人才选拔处于无序混乱状态。一直到北洋政府初期，在继承中国封建科举考试和借鉴近代西方文官考试制度的基础上形成了北洋政府文官考试制度。该制度代表了中国人事制度和官吏管理近代化的趋势和发展方向，是中国政治制度和人事制度近代化的重要标志。主持文官考试的专门机关是典试委员会，考试分为文官高等考试和文官普通考试两种，文官高等考试由中央统一办理，普通考试由中央和地方分别办理，文官考试每三年举行一次，普通考试在高等考试后的第二年举行，必要时可以举行临时考试。文官高等考试分为四试，前三试为笔试，第四试为口试，第一试为基础考试，其内容包括经义、史论和现行法令解释，第二、三试为专业考试，包括政治、经济、法律、文学、建筑、医药、林学等22个专业，文官普通考试分三试，第二试为专业考试，分为行政职、技术职两类进行。考试考取最优等、优等者分发中央各官署学习，考取中等者分发各省学习，经过一或二年的学习后，考核成绩合格的才具备补官资格[⑦]。文官考试制度在国民党南京国民政府时期进一步成熟和完备，但南京国民政府并没有秉承孙中山“一切候选及任命官员均须以考试定其资格”的遗教，根据《公务员任用法》的规定，国民政府的荐任和委任官员分别可以通过高等和普通文官考试取得任职资格，而简任官则无须考试，也无法通过考试得到任官资格，只能由“曾任荐任职最高等三年以上者”升任或从有“特殊著作”或“特殊贡献”者中遴选，这就形成了一种“考小不考大”的格局，为高层文官的任用私人打开了方便之门[⑧]。

三、新中国成立后的行政体制

新中国中央政府的机构设置和名称大多沿用了民国时期的称谓，1949年中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，中央人民政府下设人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署和政务院，政务院下设35个工作部门，管理国家行政工作。全国的行政体系由大区、省、专署、市、县、区、乡构成，由于刚刚成立的中央政府计划和统计能力都较弱，当时的地方事务主要由各大区进行管理，中央权力并不集中。

图1   1949年中央人民政府组成图

随着我国政治、经济和社会客观实际的变化，既有的行政体制出现了一些不适合经济和社会发展的问题，新中国政府一直在努力探索能够符合经济和社会发展需要的行政体制，从1951年至2008年，中国政府共进行了十轮行政体制改革。

1、1951年第一轮改革

第一次行政体制改革以加强中央集权为中心，政务院的部门由35个增至42个。通过调整，紧缩上层，充实下层；合并分工不清和性质相近的机构，减少层级；开始划分企业、事业机构和行政机构的编制与开支[⑨]。

2、1954年第二轮改革

为减少行政层级，中央决定撤销大区一级行政机构，并且合并了部分省市建制。政务院更名为国务院，国务院被赋予设立工作部门、直属机构和办事机构的权力。国务院机构调整到64个，包括协助总理掌管国务院所属部门工作的8个办公室、主管各项专门业务的20个直属机构、以及履行国务院基本职能的36个部委机构，由此形成了我国行政体制的基本框架。到1955年，国务院机构增至70个，出现了行政机构臃肿庞大、办事效率低的问题，毛泽东同志提出要精简党政机构，开始在全国范围内进行机关、事业单位和企业单位机构编制的精简，以节约开支、克服官僚主义。到1956年，中央直属机关缩编43%，国务院减少2000多个处、科和3万人，缩编40%，各部门内设机构从四、五级改为二级或三级，地方各级行政机关也进行了程度不同的精简。1957年，国务院撤并了一些经济主管部门，调整了一些重复职能的部门，到1959年底，国务院部委缩减为39个，直属机构14个，办公室6个和1个秘书厅，共60个部门[⑩]。

图2    1954年国务院组成图

3、1960年第三轮改革

1960年开始，中央提出精简的任务，并首先在中央部门进行，中央各部门在京单位司局机构精简15%，人员精简30%。1962年开始全国范围内的大精简，这次精简遵循了“减人必须减政”的原则，简化办事手续，减少不必要的会议。要求达到的目标是全国国家机关职工由原有的268万余人减为174万余人[11]，这一轮的改革基本达到了预期效果。

图3    1959年国务院组成图

4、1968年第四轮改革

这是一次非正常的机构改革，“文化大革命”开始后，各级“革命委员会”取代了各级党和国家机关的权力机构，集党、政、军权于一身，实行高度的一元化领导。这一时期中央机构迅速裁并，人员大量下放，最终国务院只剩19个部门。70年代初开始，国家开始重新认识到经济建设的重要性，国务院恢复和增设了一些机构，到1975年底，国务院机构基本设置为：部委29个，直属机构19个，办公机构4个，共52个单位，基本恢复正常工作状态[12]。

5、1982年第五轮改革

1981年，国务院的工作部门有100个，达到建国以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要，亟待改革。国务院决定，从国务院各部门首先做起进行机构改革，限期完成。这次改革，在领导班子方面，明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，废除领导职务终身制，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个，省、自治区政府工作部门从50～60个减为30～40个，直辖市政府机构稍多于省政府工作部门，城市政府机构从50～60个减为45个左右，行署办事机构从40个左右减为30个左右，县政府部门从40多个减为25个左右；在人员编制方面，国务院各部门从原来的5.1万人减为3万人，省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人减为12万余人，市县机关工作人员约减20%，地区机关精简幅度更大一些。改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，领导班子平均年龄也有所下降，部委平均年龄由64岁降到60岁，局级平均年龄由58岁降到54岁[13]。

这次改革历时三年，是建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政体制的努力。通过精简各级领导班子和废除领导职务终身制，加快了干部队伍的年轻化，是一个很大的突破。但是，由于当时经济体制改革的重点在农村，对于行政管理没有提出全面变革的要求，所以政府机构和人员都没有真正减下来。

图4   1982年国务院组成图

6、1988年第六轮改革

这是一次弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能，以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理目的的改革。此次改革是在推动政治体制改革、深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”，再加上治理、整顿工作的需要，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行[14]。

国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展，如撤消国家计委和国家经委，组建新的国家计委；撤消煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部；撤消国家机械工业委员会和电子工业部，成立机械电子工业部；撤消劳动人事部，建立国家人事部，组建劳动部；撤消国家物资局，组建物资部；撤消城乡建设环境保护部，组建建设部；撤消航空工业部、航天工业部，组建航空航天工业部；撤消水利电力部，组建水利部；撤消隶属于原国家经委的国家计量局和国家标准局以及原国家经委质量局，设立国家技术监督局。通过改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，部委内司局机构减少20%。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万多人，有30个部门共增加5300人，增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人[15]。

就这次改革的成果来看，改革以转变职能为关键，以改革经济管理部门为重点，对各部门首次进行了定职能、定机构、定编制的“三定”改革，“三定”方案的出台，为推行国家公务员制度做了有益的探索。

图5    1988年国务院组成图

7、1993年第七轮改革

1993年3月，八届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，正式提出机构改革的目标是：按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。改革方案对综合经济部门、专业经济部门、社会管理部门、直属机构、办事机构等，根据不同的情况，分别提出了不同的改革要求。这次改革的主要内容有：（1）调整职能配置，通过“三定”方案弱化了计划经济体制下形成的分钱、分物、批指标、立项目等具体职能的大量审批事宜，同时强化宏观管理、执法监督和社会管理等职能，以达到促进政府职能转变的目标；（2）协调解决部门间的职责交叉、重复问题，通过明确职责权限达到合理分工；（3）精简机构人员编制。

此次改革，国务院部委和直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%，直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个，国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个，此外国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室，市地县的党政机构也按照中央的要求作了精简。这一轮的行政体制改革，除了组织结构的调整外，还在两个领域取得了突破性进展：一是围绕政府职能的重新定位，按照发展社会主义市场经济的要求，对传统的财税、金融、流通体制等进行了改革，探索构建政府的宏观调控体系，有效抑制了通货膨胀，实现了国民经济软着陆；二是从1993年开始推行国家公务员制度[16]。

图6   1994年国务院组成图

8、1998年第八轮改革

这一轮行政体制改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设[17]。

根据改革方案，国务院不再保留的有15个部委，新组建了国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部4个部委，更名的有3个部委，改革后的国务院除办公厅之外，组成部门由原有的40个减少到29个，人员从32000人减到16000人。在国务院机构改革后，党中央各部门和其他国家机关及群众团体的机构改革陆续展开，1998年下半年开始研讨地方政府机构改革问题，1999年省级政府和党委的机构改革分别展开，2000年市县乡机构改革全面启动，截至2002年6月，经过四年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万名[18]。

这次改革中，国务院人员的精简幅度在建国以来的历次国务院机构改革中是最高的。在省级政府机构设置方面，第一次明确省级政府机构分为组成部门和直属机构，组成部门一般设置25个左右。除中央政府独有的外交、国防、铁道和中国人民银行外，省级政府组成部门的机构设置与国务院组成部门基本对口，省级政府的直属机构设置15个左右，除一些事权比较单一的机构外，还包括一些地方因地制宜设置的机构，全部撤消了工业、商业、物资等专业经济管理部门。在机构综合设置方面进行了有益的探索，如一些地方将文化、广播影视和体育机构合并，将内贸、外贸机构合设，开始走向大文化和大贸易格局。

图7    1998年国务院组成图

9、2003年第九轮改革

这次改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的，它仍然以推动政府职能转变为目标，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。这次改革的主要任务有：（1）深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；（2）完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；（3）健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；（4）继续推进流通管理体制改革，组建商务部；（5）加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；（6）将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；（7）不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部[19]。改革后的国务院，除办公厅外，组成部门有28个。

这次改革在构建新的职能体系上取得了实质性进展，使政府经济职能相对集中化，优化了政府组织结构，协调规范政府行为，打破了部分分割的状态，在建立责任政府、效率政府上也迈出了一大步。

图8    2003年国务院组成图

10、2008年第十轮改革

这一轮的改革又被称为“大部制”改革，所谓大部门体制，或叫“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中明确指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，行政管理体制改革将“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，在此基础上要形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。十七大报告特别指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题；统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”。

这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。具体内容包括：（1）合理配置宏观调控部门职能，国家发展和改革委员会减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控，国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系；（2）加强能源管理机构，设立高层次议事协调机构国家能源委员会，组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理；（3）组建工业和信息化部，国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责、国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责、信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责整合划入该部，不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室；（4）组建交通运输部，将交通部、中国民用航空总局的职责、建设部指导城市客运的职责整合划入该部，不再保留交通部、中国民用航空总局；（5）组建人力资源和社会保障部，将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入该部，不再保留人事部、劳动和社会保障部，组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理；（6）国家环境保护总局升格为环境保护部；（7）建设部更名为住房和城乡建设部；（8）国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。改革之后的国务院组成部门有27个[20]。

图9    2008年国务院组成图

图10   国务院历年机构数量变化图

表1   历次行政体制改革的成果与问题一览表

11、行政区划制度的沿革

新中国成立以来，行政区划制度分为四个阶段[21]。

第一阶段：1949年至1954年。地方政府实行大区制，为大区——省——县——乡四级体制，当时共建立了东北、华北、西北、华东、中南、西南六大行政区，大区设大区人民政府或军政委员会。

第二阶段：1954年至1966年。中央撤消了六大行政区的建制，地方政府机关实行省——县——乡（人民公社）三级体制。1955年确立了城市行政体制，形成了直辖市、地级市和县级市三级构成的城市体系。由于历史的原因，从1958年起，广大农村普遍取消了乡镇建制，建立了“政社合一”的人民公社。

第三阶段：1966年至1976年。由于文化大革命的原因，全国行政区划和各地政府受到极大破坏，各级国家政权体系中负责行政区划工作的机构几乎陷于瘫痪，有关行政区划的重要变更由党组织直接审批处理。

第四阶段：1976年至今。1982年宪法确立了省——县——乡三级行政建制，农村实行政社分开，恢复乡、民族乡建制，设立了香港和澳门两个特别行政区。20世纪80年代和90年代，为了促进城市化进程，实行了撤县改市、地市合并、以市管县、划县入市、撤地建市等举措，我国的行政建制逐渐转变为省——市——县——乡四级。2006年的两会中，有代表对市管县的体制提出了质疑，建议撤销地级市，实现“省直管县”，减少行政层级。

12、行政体制改革的指导思想

马克思主义是我国政府管理的指导思想，行政管理体制改革，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。按照中央的部署，在进行行政体制改革的过程中，必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点；必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调；必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系；必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新；必须坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系[22]。

13、人才选拔机制的沿革

新中国的传统干部人事制度是在战争年代形成发展起来的，在人事管理中采取高度集中统一的管理体制，把各类国家公职人员统称为国家干部，该制度在人事管理方面缺乏系统、规范、科学的标准和程序，用人缺乏法制，针对这些缺陷，1982年的行政机构改革对干部人事制度采取了一些变革的措施。这一轮行政机构改革确立了干部队伍革命化、年轻化、知识化和专业化的“四化”方针，废除了干部领导职务终身制，建立干部退休制度，开始打破干部只能升不能降的局面。1987年召开的中共第十三次全国代表大会提出干部制度深化改革的重点是建立国家公务员制度，1994年《国家公务员暂行条例》的颁布标志着国家公务员制度的开端。该条例规定了国家公务员的权利和义务，引进和健全了激励竞争机制，健全了正常的新陈代谢体制，公务员的招考、选录、晋升和辞退都开始走上规范化和标准化。经过5年的努力，国家公务员制度在全国范围内基本建立，各级政府机关初步形成了公开、平等、竞争、择优的用人环境。例如，公务员的录用，实行面向社会、公开考试、严格考核、择优录用；公务员的晋升，打破“论资排辈”的做法，按照德才兼备的标准，注重工作实绩，通过严格考核，择优进行；大部分机关都建立起职责规范和工作责任制，对人员实行严格考核；退休制度已基本实现正常化，辞职、辞退制度开始实施，政府机关人员能进不能出的状况初步改变；回避、轮换、纪律等廉政制度普遍实行，机关廉政勤政建设显著加强，公务员素质普遍提高[23]。2005年，《中华人民共和国公务员法》通过，中国特色的公务员制度已经成型，并且有法可依。

中国的公务员制度既不同于美国文官的职位分类制度，也不同于英国文官的品位分类制度，而是级别与职务相交叉对应，公务员职位分为综合管理类、行政执法类和专业技术类三大类别，公务员级别则与各类职位交叉对应。我国的公务员制度与西方文官制度相比，具有四个明显的不同特点：坚持党的基本路线，坚持党管干部的原则，坚持德才兼备的用人标准，坚持为人民服务的原则。[庆阳机构编制网搜集整理]

主要参考文献

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2  钱实甫.北洋政府时期的政治制度[M].中华书局，1984

3  中国行政管理学会编.新中国行政管理简史（1949——2000）[M].人民出版社，2002

4  孙浩然.全球化背景下的中国行政改革[M].山东大学出版社，2006

5  陈泰锋.WTO与新一轮行政体制改革[M].人民出版社，2006

6  王俊英.中国政府管理的理论与实践[M].中国人事出版社，1996

7  唐铁汉等.深化行政管理体制改革[M].国家行政学院出版社，2006

8  谢庆奎.当代中国政府与政治[M].高等教育出版社，2003

9  余兰兰.“秀才”与古代人才选拔制度[J].文史博览（理论），2009（5）

10  赵海梅.二十世纪初北洋政府文官考试制度及其启示[J].文教资料，2009（2）

11 李里峰.民国文官考试制度的运作成效[J].历史档案，2004（1）