浅谈事业单位法人年度报告公示的事中事后监管

浅谈事业单位法人年度报告公示的事中事后监管

杨宁瑞   张建平

摘要：本文着眼于全市事业单位法人年度报告公示工作现状，采取分析现状、查摆问题、提出对策的方式，重点阐述了全市事业单位法人年度报告公示工作中的一些主要做法，存在的问题，提出了要明确政策依据，突出监管工作重心；要强化舆论宣传，构建监管社会氛围；要创新措施手段，提高社会效能；要加大处罚力度，建立监管责任追究机制等四个对策建议。本文始终围绕着如何加强事业单位法人年度报告公示的事中事后监管这一课题展开，提出了一些个人建议看法，仅供参考。

按照中央、省、市简政放权转变政府职能工作的部署和要求，从2014年开始，我市市县两级不断改进事业单位法人监管模式，改年度检验方式为年度报告公示方式。年度报告公示工作的推行，为强化全市事业单位法人监管，维护事业单位法人合法权益，保障公民、法人和其他组织的知情权和监督权起到了积极的作用。但也存在着如何保证公示信息真实、有效以及是否涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私问题的审查等实际问题，开展事业单位年度报告公示的事中事后监管是一个值得探索和实践的问题，其将对进一步深化行政审批制度改革，转变政府职能，改进监管方式，强化年度报告公示监管、保障事业单位合法权益产生深远的意义。

一、工作现状

目前，我市共登记法人事业单位2202家，其中市直213家，县（区）1989家。年度报告公示工作开展以来，我们按照“转变职能方便事业单位、改进监管方式提高效能”的原则，统筹安排，认真部署，严格时限，及时督办，依法公示，市县两级法人监管水平明显提高，年度报告公示率平均达到90%以上。
（一）启动迅速，有序推进。在中、省安排之后，市上及时转发了国家局《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）和中编办《事业单位法人年度报告公示办法（试行）》（以下简称《办法》），并对照《实施细则》和《办法》精神和省上要求，制定下发了关于做好年度事业单位法人年度报告公示工作的通知，要求各县（区）、市直各法人事业单位，取消年度检验制度，实行年度报告公示制度，并从公示的对象、时间、内容、程序、要求五个方面进行了规范。同时，积极创新管理措施，将年度报告公示工作列入市编办和县（区）编办目标管理考核、编办工作要点，登记局工作要点内容，严格考评，强化监管，有效地推动年度报告公示工作的快速启动，有序推进，扎实落实。
（二）规范程序，便民办理。认真坚持事业单位法人自查、举办单位审查、事业单位网上提交、登记管理机关审查、事业单位立卷归档、指定网站公示六道程序，充分发挥“事业单位在线”网站和“事业单位登记管理系统”服务管理作用，积极推行网上办公，减少办理环节，缩短受理时限，提高工作效率，方便服务对象。
（三）严格审核，确保真实。严格按照国家《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）、《实施细则》、《办法》规定内容和要求，坚持在对事业单位年度报告涉及的登记事项、对《条例》和《实施细则》有关变更登记规定的执行情况、相关资质认可或执业许可证明文件使用情况、绩效和受奖惩及诉讼投诉情况进行形式审查的同时，重点加强对事业开展业务活动和资产损益情况的实质审查，特别是对年度报告中可能涉及保密事项的，退回申报单位，要求其修改完善并经主管部门重新审查后，予以提交，保证公示资料真实、完整，避免泄密事件的发生。
（四）依规抽查，强化整改。及时转发中编办《事业单位公示信息抽查办法（试行）》，督促指导县（区）开展公示信息抽查工作。同时，抽调执法人员，采取随机抽取，3%的比例掌控的办法，完成了市直7个单位已登记事项和2015年度报告等公示信息的实地抽查，兼顾了解了抽查单位的职责履行情况。现场指出个别单位存在证书使用不规范，出现变更事项申报变更登记不及时，新型智能防伪印章未更换等问题，限定了整改时限，督促了工作落实，强化了事后监管。
（五）立卷归档，方便监管。积极督促指导事业单位在年度报告公示结束后，及时将经举办单位审查并已签字盖章的年度报告书、资产负债表及相关附件资料上报登记管理机关的同时，立卷归档，作为登记管理机关事后监督、公示信息抽查、绩效考评、平时查阅的重要依据和有力抓手。

二、存在的问题

（一）相关业务人员政策了解不够充分。公示工作开展伊始，我们虽然通过转发文件、网上公告、电话解答、当场告知等方式，加大对公示制度的宣传和政策解释，但由于一些单位业务办理人员变化频繁、责任心不强，政策了解不够透彻，加之年度报告公示工作具有一定的阶段性等因素影响，个别单位还是套用以往的年检模式，在网上办理、资料提供、表格填写及打印提交等方面提供的资料与实际结合不够紧密、填写不够规范，特别是在填写业务活动开展情况时，直接把上年度工作总结全部贯入，并没有围绕本单位年度职责运行和对《条例》及《实施细则》贯彻执行情况进行填写，绩效和受奖惩、涉诉、社会投诉、接受捐赠资助情况等必报事项也存在漏填或不填的现象，上年度资产损益情况不能以年度资产负债表为依据，填写相对比较混乱。
（二）个别单位领导思想上重视不够。对单位提交的年度报告存在把关不严、审查敷衍了事的现象。如对上报的年度报告不做审查，就直接签名上报；有些就干脆不看，也不签名，工作人员为应付登记管理机关审查，自行带领导签字，一旦出现问题，责任源头不清。
（三）相关资料提供不够全面。资产负债表，资质、执业许可文件，法人证书正副本等必交资料未能一次性提交。有些单位在多次告知补充后，才予以提交，既增加了审核工作量，也在一定程度上延迟了证书的办理进度。
（四）一些主管部门审查流于形式。《事业单位法人年度报告公示办法（试行）》第六条规定，“事业单位法人在公示年度报告前，应当将《事业单位法人年度报告书》报送举办单位进行保密审查，由举办单位出具确认该年度报告书可以向社会公示的审查意见。”但在实际工作中，个别主管部门未能履行审核义务，对下属单位报来资料，既不审核，领导也不签字，有时只盖个公章就草草了事，甚至有时连盖章时间都不填写，在一定程度上削弱了年度报告的真实性和准确性。
（五）处罚措施单一，实际操作性不强。《条例》、《实施细则》都明确规定，“事业单位应当于每年1月1日至3月31日，向登记管理机关报送上一年度执行条例和实施细则情况的年度报告，并向社会公示。事业单位对年度报告的真实性负责。”但在实际工作中，总有一些单位不能在规定时间内开展年度报告公示，提交的资料不全，审查把关不严。有些单位在多次督查下，才予以办理。登记机关对迟缓办理年度报告的单位处罚手段单一，主要采取警告或暂扣《事业单位法人证书》的方法进行，实际意义不大，登记工作的严肃性难以体现。
（六）公示渠道狭窄，社会公众了解度不高。公示中，多数单位都是将年度报告公示内容报送登记管理机关，由登记管理机关在自身网站、当地政府网站或通过事业单位登记管理系统一键公示进行公示，随后在网上发个通知，说明公示事项和公示时间，告知监督事项。公示渠道只涉及网站，未涉及报纸等其他宣传媒体，加之有些网站社会关注度和知晓度不高，平时浏览人员有限，在一定程度上影响了社会公众对年度报告的知情和监督。

三、对策建议

（一）明确政策依据，突出事中事后监管工作重心。坚持以《条例》、《实施细则》及《办法》为依据，重点加强对事业单位是否遵守国家法律、法规和政策，是否按照核准登记的宗旨和业务范围开展业务活动，是否继续具备承担与宗旨和业务范围相适应的民事责任能力，是否继续具备相关登记事项所要求的资质，是否自核准登记后无正当理由超过一年未开展业务活动或者自行停止业务活动一年以上，是否在出现依法应当申请变更登记的情况后按时申请变更登记，实际使用的名称（包括单位印章、标牌及其他表示该单位名称的标记）与核准登记的名称是否一致，有无抽逃开办资金的行为，有无涂改、出租、出借《事业单位法人证书》或者出租、出借单位印章的行为，接受和使用捐赠、资助的情况是否符合条例和其他有关规定等方面内容进行监管，做到目标明确，依据充分，重点突出。

（二）强化舆论宣传，构建事中事后监管社会氛围。积极借助现有的网络媒体，全方位宣传《条例》、《实施细则》和《办法》及年度报告公示工作制度，积极营造良好的事中事后监管社会氛围。一是要进行指导性宣传。坚持在每年年度报告公示工作开展前，下发通知，整理编印年度报告公示业务指南，分发各单位，切实做到政策先行，便民服务。同时，充分利用日常变更登记、信息抽查、实地核实、绩效考评等时机，主动出击，全方位宣传年度报告公示工作制度及登记管理法规政策，不断提高事业单位法定代表人和业务人员的政策熟知度和依法依规开展公示的意识。二是要进行媒体性宣传。要充分利用本级报刊、广播电视网络等新闻媒体，加大对《条例》、《实施细则》以及年度报告公示工作的宣传，进一步提高社会公众、事业单位及主管部门对年度报告公示工作必要性和重要性的认识，尤其要解决好公示网络媒体及监督方式的宣传，让社会公众知道为什么要监督，如何监督，在哪监督等问题。三是要进行培训性宣传。积极创造条件，定期或不定期开展一定范围的业务培训，宣讲政策，统一口径，通过培训提升认识，指导工作实施。四是要进行监督性宣传。上级登记管理机关应加大对下级登记管理的业务指导和日常监督，定期召开工作座谈会和工作交流会，搭建信息交流服务平台，推广好的工作经验，深入探讨工作中存在的困难和问题，提高下级单位业务人员的政策理论水平。

（三）创新措施手段，提高事中事后监管社会效能。一是建立事中事后监管联席会议制度。参照《事业单位法人证书》使用范围，协调建立由编办、法院、检察院、发改、公安、财政、人社、国土、审计、国资、地税、工商、质监、银行等部门组成的联席会议制度，共同完成对事业单位年度报告公示内容的监督管理，实现信息共享和行业协作。同时，研究解决公示工作中存在的重大事项和新情况、新问题，有针对性地制定或拟定事中事后监管的对策、措施。二是建立实地核查和公示信息抽查制度，合理运用核查抽查结果。建立健全事业单位登记事项的实地核查和公示信息抽查制度，依法规范核查抽查工作程序，切实将核查抽查结果作为对事业单位年度报告公示信息审查和事后监管的重要依据予以应用，以此保证登记事项及公示信息的真实完整。三是建立事业单位登记管理征信制度。积极运用部门和行业协会对事业单位的有关管理或评价信息，建立事业单位登记管理征信档案记录，完善事业单位信用约束机制，将事业单位法人登记情况、是否按规定报送并公示年度报告、年度报告内容是否属实以及是否有其他违反《条例》及《实施细则》行为等有关信息记载于事业单位征信记录档案，并向社会公告。通过征信记录使用，加大对失信事业单位的约束和监管。四是建立完善事业单位绩效考评制度。研究制定事业单位绩效考评指标体系，建立完善绩效考评工作机制，明确评估主体、程序、内容和方法，对事业单位履行职责、遵守法律法规和公众满意度等情况进行评价，探索引入会计师事务所、律师事务所等第三方评估机制，拓展评估渠道。将评估结果作为事业单位年度报告公示信息审查、机构编制调整、财政经费预算、领导班子成员聘任、奖惩及绩效工资总量核定等方面的重要依据，形成有效的激励约束机制。五是建立事业单位法定代表人离任审计制度。凡经事业单位登记管理机关核准登记取得法人资格的事业单位，其法定代表人离任均须实施离任审计，并将离任审计作为一种对事业单位事中监管的重要手段必须坚持。凡不履行法定代表人离任审计的，登记管理机关不得办理其法定代表人变更登记，机构编制部门不得办理新法定代表人编制转移手续。

（四）加大处罚力度，建立事中事后监管责任追究机制。一是建立违规处罚制度。依据《条例》规定，对不按规定报送并公示年度报告或故意隐瞒情况、弄虚作假、年度报告内容与事实不符的，以及违反《条例》及《实施细则》规定的行为，依法给予书面警告并通报其举办单位、暂扣《事业单位法人证书》及单位印章，并责令限期改正、撤销登记并收缴《事业单位法人证书》及单位印章的处罚。二是建立社会投诉举报制度。利用网络、电话等多种方式接受社会投诉举报，健全投诉举报受理及处理机制，认真核实投诉举报事项，严肃查处违规登记人和事。三是建立信息审查失实责任追究制度。对主管部门或事业单位法定代表人对年度报告公示信息审查失实，造成不良社会影响的，严肃追究主管部门领导的主体责任和法定代表人的领导责任，并在一定范围内予以通报批评；造成重大过失的，给予党纪或政纪处分。对于弄虚作假、责任意识不强的业务人员，建议主管部门予以通报批评，对不称职的人员予以及时更换，以此形成事业单位年度报告公示工作有人管、有人审、有人抓、有人办，提交资料齐全、真实、有效的监督管理新格局。

（作者杨宁瑞系庆阳市编办副主任、市事业单位登记管理局局长，张建平系庆阳市事业单位登记管理局事业单位登记管理科科长）