机构编制审计的意义及思路

机构编制审计的意义及思路

西峰区编办    杨恪

摘要：本文着眼机构编制管理工作中出现的问题，结合2013年11月全区机构编制审计工作，深入基层实际搞调研，采用对比对照的方法，重点研究了机构编制审计工作的意义及思路，提出了机构编制审计的原则、方式方法、重点内容等。

机构编制审计工作是经济社会发展新常态下加强机构编制管理的一项重要举措，是实现机构编制管理十二五期间“只减不增”目标的重要保证，也是纠正机构编制管理过程中诸如超编进人、超职数配备领导干部等问题的重要抓手。2013年11月，省编办联合省审计厅等省直五部门对西峰区党政主要负责人履职期间机构编制管理工作进行了跟踪审计，通过审计发现了一些问题，并提出了整改意见和建议，目前已全部整改落实到位。本文主要通过近年来国家、省市提到的有关机构编制审计方面的政策，结合2013年全区机构编制审计工作情况，浅谈一点对机构编制审计的意义、思路的看法，敬请各位同行批评指正。

一、机构编制审计的意义

近年来，中央、省市对机构编制管理工作高度重视，先后制定和印发实施了一系列重要政策文件和管理规定，从机构设置、编制管理、人员控制、领导职数核定等方面采取了多项措施提升机构编制管理水平。其中之一就是将机构编制管理工作纳入党委政府主要领导的经济责任审计内容，解决机构编制管理工作中存在的一些普遍问题，对于进一步促进机构编制管理工作迈上新台阶具有十分重要的意义。

（一）机构编制审计的背景

2010年，中办印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对增强领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。随后，中央编委在有关会议上提出，逐步将机构编制管理工作纳入党政领导干部经济责任审计的组成部分，加强机构编制管理工作。2013年，省纪委、省委组织部、省编办、省监察厅、省审计厅联合印发《关于开展县（市、区）委书记、县（市、区）长经济责任和机构编制情况审计的通知》（甘组通字〔2013〕40号），首次对我省20个县（市、区）党政主要领导经济责任和机构编制情况进行审计。接着国家审计署印发《关于加强公务支出和公款消费审计的若干意见》（审行发〔2014〕22号），明确指出了机构编制管理情况的审计内容。2014年7月，中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部、人社部、审计署、国资委七部委印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》提出了地方各级党委政府主要领导机构设置、编制管理等情况的审计，进一步确立了机构编制审计工作纳入主要领导责任审计的范畴。这些政策规定为我们做好机构编制审计工作指明了方向。

（二）机构编制审计目的意义

机构编制审计工作是新形势下加强机构编制管理工作的重要举措，也是不断提高机构编制管理水平的需要。其目的意义主要体现在以下几方面：

1、机构编制审计是健全和完善机构编制管理协调配合新机制的需要。当前，机构编制管理工作面临许多的困难和问题，只单纯的依靠机构编制部门管理孤掌难鸣，这就需要进一步充分发挥同纪检监察、组织、人社、财政等有关部门密切配合、共同把关，管好用好机构编制资源。通过对机构编制管理工作进行认真的审计监督，进一步增强各有关部门执行机构编制政策的自觉性，部门间密切协作，共同守好机构编制管理工作的红线，健全和完善机构编制协调配合约束机制。

2、机构编制审计是改进和加强机构编制日常管理工作的需要。机构编制日常管理工作面广、量大、程序多、协调难度大，加之近年来，中央、省市相继提出了十二五期间机构编制管理“只减不增”的目标要求，要求我们进一步提高思想认识，严守机构编制管理的红线。通过机构编制审计工作，改进机构编制管理方式方法，盘活机构编制存量，严控机构和编制数，坚决杜绝超编进人、超职数配备领导干部等行为的发生，坚决守住机构编制管理的红线，确保十二五期间机构编制管理“只减不增”的目标要求。

3、机构编制审计是加大干部职工对机构编制政策法规深刻认识的需要。机构编制管理工作的政策性、实践性很强，需要我们共同维护机构编制纪律。通过机构编制审计，督促我们采取有效措施和方法，加大机构编制政策法规的宣传力度，不断增强各级干部特别是领导干部的机构编制政策法规意识，严格执行机构编制管理的各项政策措施，不断提高机构编制管理水平。

二、机构编制审计的思路

机构编制审计工作思路涉及到多个方面，我认为要依靠审计部门的专业优势，从机构编制审计工作所遵循的原则，审计采用的方式方法和审计的主要内容等方面入手，保证机构编制审计工作正常开展。

（一）机构编制审计的原则

1、坚持依法审计原则。机构编制审计工作要以机构编制政策法规为主要依据，同时，要按照审计工作程序的有关要求，对党委政府主要领导的机构编制政策法规执行情况作出符合事实的判断，形成审计报告，在一定范围内下发审计决定书。审计决定书中不得出现与法律、法规不一致或者不符合要求的用语评价主要领导干部履行职责情况。

2、坚持客观公正原则。以机构编制审计的事实为依据，不受外界的任何影响，不附带任何个人主观成分，按照客观事实的本来面貌，对主要领导作出客观公正的评价。评价过程中还要灵活运用定性分析与定量分析，依靠审计调查取证所获得的可靠数据，进行比较、分析，力求真实可信。

3、坚持实事求是原则。审计评价不能违背客观事实，笼统地进行评价。必须限定在领导干部任期范围内实施的机构编制管理行为，不属于审计职责范围的不评价，与审计无关或未涉及事项不评价，以防止带来不必要的审计风险。同时，评价要坚持历史的观点，按照时间节点，划清前后任的责任及政绩，客观真实、实事求是地评价领导干部任期机构编制责任，审计中必须鲜明地分清责任，既要划清直接责任、主管责任和领导责任，又要弄清是主观责任还是客观责任，真正客观地界定领导应负的责任。

4、坚持谨慎周全原则。审计评价中要保持谨慎的态度，该评价的评价，不该评价的不评价。对审计未涉及、证据不充分、依据不明确、责任不清楚、职责超范围的事项不予评价。对应该评价的事项，还要充分听取被审计领导的陈述和申辩，综合考虑各方面因素，同时还要注意用语的规范性和准确性，不可言过其实作出过高或过低的评价，在把握事实的基础上，作出准确的判断，作出符合实际的结论。对一时搞不清楚的和发生的重要机构编制事项难以下定性结论的问题，要以写实为主，对事项发生的原因、过程、后果给以客观的说明，以保证审计评价的准确性。

5、坚持激励惩处原则。通过机构编制审计，综合运用审计结果，充分发挥激励引导和惩处鞭策的作用，推进机构编制工作。对任中在机构编制工作方面政绩突出的领导干部，建议上级部门予以奖励考虑；对任期内有严重违反机构编制纪律且负主要责任的，视其情节，按照有关规定，建议给及处理；触犯法律的，移交司法机关。

（二）机构编制审计的方式方法

1、机构编制审计的方式方法。机构编制审计工作主要按照“五查三对照”的方式方法进行。“五查”即：查机构编制台账及审批文件，查进人审批、领导配备文件，查有关文件及各类会议记录纪要，查机构编制具体规章制度，查人社工资、财政供养数据。“三对照”即：机构编制台账、审批文件与进人审批、领导配备文件相对照，确定超编进人、超职数超规格配备领导干部、擅自成立机构、条条干预等问题；机构编制台账与人社工资、财政供养人员数据相对照，确定超编人数、“吃空饷”人数；有关文件及各类会议记录纪要与机构编制具体规章制度相对照，确定机构编制政策法规贯彻落实情况。

2、机构编制审计所需的资料。机构编制审计所需的资料包括：机构编制管理台账及对应成立的文件；三年内财政统发工资表、领导干部花名册、干部职工花名册；三年内组织、编制、人社、财政统计年报；三年内编委会议记录、编办工作总结、“两办”工作总结；党委、政府落实中央、省上政策法规的资料及近年来制定出台的创新机构编制管理方面的政策文件；其他有关机构编制方面的资料。

3、机构编制审计的基本程序。下达审计通知：在实施审计前，向被审计对象下达通知书，被审计对象做好各项准备工作，提供必要的工作条件；抽调审计组人员：在被审计县区编办抽调一名熟悉机构编制业务知识的工作人员与上级机构编制、审计部门的工作人员共同组成审计工作组；实施审计过程；按照审计通知的要求，认真填写审计表格，仔细核对有关数据，对照“五查三对照”的内容，实施审计；形成审计报告：在综合分析相关表册数据、查证相关资料和走访座谈的基础上，准确定性，明晰责任，实事求是、客观公正地写出机构编制审计报告初稿；汇报审计情况：审计报告初稿经审计组长审定同意后，报省级编办审核；反馈审计结果：征求县区党委政府主要领导的意见及建议，在一定范围内公开审计结果。

（三）机构编制审计的重点内容

1、机构编制政策法规贯彻落实情况。是否制定出台贯彻落实机构编制政策法规及地方性文件情况；是否组织开展召开贯彻落实机构编制政策法规的各类会议安排部署和开展工作情况；是否建立健全贯彻落实机构编制政策法规的规章制度。

2、机构设立、编制使用、领导职数配备情况。是否严格执行各级机构改革方案、部门“三定”规定和机构编制审批审核文件；能否严格按照规定的审批权限和报批程序上报审批机构编制；能否在机构编制部门核定的编制限额内配备人员；能否在上级机构编制机关下达的编制总量内控制、分解和下达编制；能否在机构编制管理机关核定的领导职位、职数限额内配备领导干部。

3、机构编制工作纪律执行情况。是否存在违反机构编制权限程序审批设立机构问题；是否存在擅自审批编制、超编制配备人员问题；是否存在超领导职数、超规格配备领导干部问题；是否存在违反机构编制集中统一管理问题；行政审批事项是否落实到位。

三、机构编制审计的组织实施

（一）强化工作责任。认真落实省纪委、省委组织部、省编办、省监察厅、省审计厅联合下发的《关于开展县（市、区）委书记、县（市、区）长经济责任和机构编制情况审计的通知》精神及有关要求，提高思想认识，明确工作职责，被审计对象因提供资料虚假或不完整影响审计质量的，要承担相应责任。

（二）加强协作配合。机构编制审计工作要求严、标准高、时间紧、任务重，要加强协作配合，重大问题主动向审计小组和省市编办请示汇报。县区要协调组织、人社、财政等相关部门，及时提供相关文件资料，实事求是的反映有关情况，保证审计工作有序推进。

（三）保证审计质量。被抽调的审计人员要注重方式方法，把握工作节点，突出审计质量，及时沟通相关情况，如实填写审计表册，客观公正地撰写机构编制审计报告。对特殊或突出问题，要作文字说明。