机构编制审计的实践与启示

机构编制审计的实践与启示

机构编制工作是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作,机构编制纪律是党和国家纪律的重要组成部分。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本、提高行政效率，是党中央国务院对各级党政机关事业单位提出的新要求。机构编制部门要为经济社会发展新常态提供强有力保障机制，就必须加强机构编制管理，规范党政主要领导干部机构编制管理行为和意识，强化审计监督作用，提高领导干部依法治编水平。就机构编制审计的实践与启示,谈点粗浅的认识。

一、机构编制审计的回顾

2007年2月,国务院令486号颁布《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十一条规定:县级以上各级人民政府机构编制管理机关……可以会同监察机关和其他有关部门对机构编制管理执行情况进行监督检查。

2011年7月,中央编办《“十二五”时期机构编制工作指导意见》首次提出:进一步健全机构编制部门与纪检监察、组织人事、财政、审计等部门的协作、沟通和配合制度,探索建立机构编制审计制度。

2013年8月,李克强总理主持召开新一届中央编委第一次会议,明确提出将编制管理情况纳入审计内容。

从2013年8月开始，甘肃省委组织部委托省审计厅会同省编办统一组织，计划用3年时间，对全省14个市、州，84个县（区、市）党政主要领导干部开展经济责任审计和机构编制工作情况审计（以下简称“双审”）。

2014年3月,国家审计署印发《关于加强公务支出和公款消费审计的若干意见》,明确将机构编制管理情况作为审计监督的重点领域和重点环节。

2014年7月,中纪委、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源和社会保障部、审计署、国资委联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》,再次明确将机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况作为地方各级政府主要领导干部经济责任审计的主要内容。

2015年6月，甘肃省纪委、省监察厅会同省委组织部、省审计厅，对首批实行经济责任和机构编制审计的23个县市区46名党委书记、县市区长进行了约谈，责成有关市州、县市区纪委监察局对15个县市区48个问题进行倒查追责。经调查核实，灵台县、敦煌市等14个县市区28个具体事项，充分说明一些地方和部门单位贯彻中央和省委、省政府决策部署打折走样、变通选择，一些县市区党委、政府落实党风廉政建设主体责任不到位，一些党员干部特别是领导干部对自己要求不严，违反廉洁从政有关规定。

二、机构编制审计的方法

机构编制审计主要以中央机构编制政策规定、国务院《条例》、中纪委《解释》、中纪委等7部门联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》、中编办监察部《机构编制监督检查暂行规定》、监察部人社部《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》、《甘肃省机构编制管理办法》，以及中央、省上机构改革实施意见和机关事业单位“三定”、“九定”规定等为依据，审查被审计对象是否将各项政策规定贯彻落实到位，是否存在超编进人、超职数配备领导干部、擅自成立机构和“吃空饷”等违规违纪行为。同时，对市州、县（区市）机构编制管理情况作出客观公正的评价。

首先，要明确审计对象，确定审计时限。审计对象是市州、县（区市）党政“一把手”。审计时间界限，以两位主要领导在该地任正职时间最早的来确定。

其次，要明确审计程序，规范审计方法。为了提高机构编制责任审计工作质量和效果，审计工作应把握好以下三个问题：一是规范审计程序。按照召开进点会议、抽调人员、制定方案、发布公告、下达通知，实施审计、出具报告、反馈意见、整改落实等相关步骤依次进行。二是注重工作方法。从多方面、多渠道听取意见，主要采取听、查、谈三种方式。听，即主要是听取党政主要领导述职；查，即主要是查看党委、政府、编委研究选拔任用干部、人事调动、机构管理、编制调配等会议记录和发文通知，看单位用编控制卡使用是否合理，是否有逆向流动、超编进人、超职数、超规格配备领导干部等问题；谈，邀请人大代表、政协委员和被审计审核单位干部职工座谈，倾听他们对机构编制工作的意见和建议。三是独立行使职权。《宪法》第91条规定:“审计不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉” 。机构编制审计是以第三者身份实施的，采取以上审下，异地交流的办法进行的，具有独立的监督职能。因此，机构编制审计人员在执行审计任务时，要排除外来因素的干扰，坚持依法审计、独立审计、秉公审计。

第三，要明确审计重点，确定关键环节。主要查验市州、县（区市）党委、政府贯彻落实中央、省上机构编制法规政策情况。一要查阅有关记录。即查阅党政主要负责人任期内的党委常委会、政府常务会涉及机构编制管理工作的决策事项；相应年度的政府工作报告；同年度的编委会会议记录；党政主要领导任期内的述职报告。二要审查机构限额。审查是否执行了中央、省市“机构布局合理、限额不突破、规格不拔高”的规定；是否严格按照中央、省上批准的机构限额设置机构，是否遵循“撤一建一、撤二建一、多撤少建”的原则调控机构数量。重点审查各级党委、政府所设置的工作机构与上级审批的机构改革方案、机构编制管理机关审批文件规定是否相一致，有无超机构限额问题。三要审查编制总量。严格按照“本届政府财政供养人员只减不增”的刚性要求和本区域经济社会发展需要，看是否遵循了“编制总量不突破”的原则。主要审查机构编制部门核定的编制与组织、人社部门配备的在职人员、财政部门核拨工资的在职人员总数是否相一致，是否存在项目经费中安排超编人员和自行设立机构经费等问题；是否存在在编不在岗人员、调离未办核减编制手续，已判刑或降级、撤职等人员仍按原职级领取工资和津贴等“吃空饷”问题。四要审查领导职数。审查是否严格执行机关事业单位的“三定”、“九定”规定。主要查验机构编制部门核定的领导职数与组织部门配备的领导干部总数是否一致，有无超职数、超规格配备领导干部问题。

第四，要提出审计意见，督促整改落实。审计结束时，审计组要与当地主要领导、分管领导交换审计意见，肯定机构编制管理中好的做法，重点指出存在的不足或违规违纪问题，共同研究，提出整改意见，最大程度地与市州、县（区市）主要领导达成共识。对发现的违规违纪问题，够不上纪律处分的由组织部门进行提醒谈话、批评教育，力争把问题解决在萌芽状态。对问题严重的市州、县（区市），上级纪检监察部门必要时还可对下级党委政府主要领导进行约谈，或者列入上级部门的巡视范围，以引起高度重视，责令限期整改。对整改不及时不到位的，编制部门原则上暂停受理审计对象的机构编制事项申请。对有严重违纪违法行为的要移交纪检监察部门严肃处理。

第五，要主动沟通联系，建立配合机制。机构编制部门要主动与审计部门保持工作衔接,加强审前沟通、审中配合、审后整改等工作,严格协作配合程序,不断改进协作配合方法。同时，还要加强与纪检监察、组织人社、财政等联席会议成员单位的通力协作,共同研究解决遇到的困难和问题,建立整体推进机构编制审计工作新格局。

第六，要加强自身建设，培养精兵强将。“工欲善其事，必先利其器”，做好机构编制审计工作，最终要靠强有力的干部队伍。审计人员要认真学习机构编制有关法律法规，坚决执行党和国家各项政策规定，精通业务，能审计，会审计，善审计，争做行家里手。要不畏风险、不惧担责、主动作为，敢于碰硬、敢于得罪人，时刻保持清醒头脑，弘扬艰苦奋斗精神，倡导清正廉明风尚，培养健康生活情趣，追求高尚精神境界。要自觉遵守审计工作“八不准”纪律，耐得住清贫，顶得住诱惑，经得住考验，守得住气节，时刻做到自重、自省、自警、自励、自律，不断提高拒腐防变能力。

三、机构编制审计的启示

开展机构编制审计，是落实十八大及十八届三中全会精神、保障经济社会持续快速协调发展的必然要求，是加强党政主要领导干部监督管理的重要环节，是贯彻落实习近平总书记“三严三实”、促进领导干部勤政廉政、预防和治理腐败的重要举措。中央编办制定的未来五年对地方政府控编减编情况进行监督检查的工作方案中，首次以国家层面将机构编制管理纳入审计范围，这是新时期干部监督管理的一大创新，对加强机构编制管理具有新的启示。

进一步提高了机构编制社会影响力。开展机构编制审计工作，实现审计监督与机构编制监督检查紧密衔接，有利于整合资源，优势互补，形成强大的监督合力,为规范机构编制管理形成定力。严肃机构编制纪律，扩大机构编制工作社会影响力，促进机构编制工作落实，推动机构编制工作科学化、法制化、规范化建设等方面都将起到发力作用。建立机构编制审计工作制度，能有效提高机构编制工作社会影响力和公众知晓度，树立机构编制管理的严肃性和权威性。

进一步强化了党政领导干部责任意识。市州、县（区市）党政主要领导是当地经济社会发展的第一责任人，在当地处于权力的中心和顶端，加之机构编制管理具有决策层次高、管理集中、分级负责的特点,各项法律法规、管理制度及政策规定的贯彻落实很大程度上要靠各级领导干部来推动。随着“双审”工作拓展和实施，也警示了各级党委、政府及编委领导在机构设置、编制使用、干部任命、人员调动等方面坚持照章办事，严格约束自己。建立机构编制审计制度,进一步强化了领导干部依法治编的责任意识，提高了领导干部带头执行机构编制纪律的自觉性。

进一步保障了只减不增目标任务完成。精简统一效能是党和国家机构编制管理的方针,精简机构和人员也是人民群众共同期盼和要求。中央决定本届政府任期内财政供养人员和机构编制只减不增,这一任务十分艰巨,需大家共同努力才能完成。建立机构编制审计工作制度,能够更好的落实控编减编任务,不断优化资源配置,降低行政成本,为实现两个只减不增目标任务提供强有力的制度保障。

进一步规范了各级主要领导工作行为。十八届三中全会指出，要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。开展“双审”工作，严格审查各级领导干部是否严格执行党和国家的机构编制方针政策及决策部署，是否科学决策和规范决策，是否存在违规违纪行为，是对主要领导干部经济权力和编制管理权力的有效监督和制约，也是把权力关进制度笼子里的具体措施。实践证明，凡是主要领导干部能够以身作则，带头执行机构编制纪律，支持机构编制部门工作，政策规定执行到位的，本地区机构编制管理就越规范,违纪违规问题就越少。建立机构编制审计制度，能更好的规范领导干部履职尽责行为，为机构编制管理工作创造良好的工作秩序。

进一步加大了机构编制监督检查力度。近年来,党中央、国务院反复强调,要加强机构编制管理,对违规违纪典型案件要坚决查处、严肃处理。各级机构编制管理部门不断加强,纪律不断严格,监督检查力度不断提升,但仍有个别市州、县（区市）逾越“红线”，超机构限额、超编制控制数，少数部门（单位）超编进人、超职数、超规格配备领导干部、擅自设立机构、乱挂牌子、“条条干预”、“吃空饷”等问题时有发生。建立机构编制审计工作制度,为机构编制监督检查提供了强有力的抓手，在一定程度上化解了监督检查手段单一、查处力度不够、工作开展难，部门（单位）不重视等问题。