对深化乡镇机构改革的思考与对策

深化乡镇机构改革是配套推进农村综合改革的重要内容，是党和国家加强基层政权建设、巩固农村税费改革成果的重要举措。党的十六大以来，党中央、国务院深入分析农村形势，大力推进农村各方面改革，为实现农村经济社会全面发展注入了新的生机与活力。2002年以来，随着农村税费改革试点工作的深入推进，为了配合推进农村综合改革，镇原县先后进行了三次乡镇机构改革，精简了机构、压缩了编制，分流了一些富余人员，乡镇政府职能得到了有效转变，乡镇机构改革工作取得了初步成效。但是按照党中央提出的建设社会主义新农村和构建和谐社会的新要求，尤其是农业税取消后，农村经济社会发生了重大变化，乡镇的工作重心发生了重大转移，原来的政府的职能已不适应新形势的需要，乡镇职能必须得到更进一步的转变，所以乡镇机构改革工作任务仍然非常艰巨。根据国家、省上关于乡镇机构改革精神和工作要求，我们多次到乡镇调研，了解情况，掌握乡镇在运行中存在的一些深层次矛盾和问题，认真听取基层对乡镇机构改革的意见和建议，为进一步深化乡镇机构改革提出建议和对策。

一、近年来乡镇机构改革回顾

自农村税费改革以来，镇原县进行了2002年、2005年、2011年三次乡镇机构改革。2002年，原庆阳地委、行署下发了《庆阳地区乡镇机构改革实施意见》，按照改革精神，镇原县全面安排部署了改革工作。通过改革，24个乡镇党政机关综合设置“四办一部”，即党政综合办公室、社会发展办公室、经济发展办公室（挂乡镇经委牌子）、计划生育办公室和乡镇人民武装部5个综合办事机构。行政编制由改革前的543名精简为434名，编制减少了109名，精简20%。2002年机构改革之前，乡镇事业单位普遍设立了七站八所，多数乡镇事业单位达15个左右。机构臃肿、人员编制过大、财政负担沉重，严重制约了乡镇经济社会的发展。为此，镇原县对乡镇事业单位进行了重大改革，按照“科学化的总体布局、社会化的发展方向、多样化的分类管理、制度化的总量控制”思路，坚持“区域覆盖、综合设置、效益服务”原则，24个乡镇综合设置了农业综合服务中心、农村合作经济经营管理站、财政所、司法所、计生服务站、文化服务中心、广播站、卫生院、畜牧兽医服务站、水管所和社区。撤销了乡镇农技推广站、农机管理站、林业工作站、水利水保工作站，组建了农业综合服务中心；撤销了乡镇计划生育委员会，其职能交给了乡镇政府的计划生育办公室；对3个水管所成建制改为企业，退出乡镇事业单位序列。撤销了乡镇教委会，其职能交给乡镇政府的社会发展办公室。通过改革，共撤销乡镇事业单位104个，由改革前的323个减少为219个，编制由改革前的1281名减少为1033名，精简编制248名。

2005年镇原县再次对乡镇机构进行了改革，这次改革主要是结合乡镇行政区域调整同步进行的。全县共撤乡并镇5个，乡镇总数由24个减少为19个，撤并后对乡镇类别和编制进行了重新分类和核定。其中：一类乡镇3个，二类乡镇13个，三类乡镇3个。重新核定乡镇机关编制421名（其中一类乡镇26名，二类乡镇22名，三类乡镇19名），减少编制13名。一类乡镇核定领导职数9名，二类乡镇8名，三类乡镇7名。除教育、卫生和县派驻乡镇事业单位外，对乡镇直属事业单位的编制进行了核减，按照乡镇类别，事业单位编制分别控制在46名、42名、38名以内，乡镇直属事业单位共核定编制602名，减少编制23名。并明确要求这次乡镇事业单位重新核编后，要实行总量控制，今后5年内乡镇机构编制只减不增。

2011年，庆阳市委、市政府印发了《关于进一步深化乡镇机构改革的意见》，镇原县又进行了新一轮乡镇机构改革。新一轮乡镇机构改革是过去机构改革的继续，主要以转变乡镇政府职能为重点，以创新乡镇管理体制为方向，以精简、统一、效能为原则，进一步完善乡镇政府职能，加强执政能力建设，提高社会管理和公共服务水平。2011年机构改革对乡镇机构进行了进一步的规范和调整。乡镇机关统一设置5个办公室，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、人口和计划生育办公室（加挂公共卫生工作办公室牌子）、社会管理综合治理办公室（加挂人民武装部牌子），核定事业编制421名。乡镇事业单位统一设置了6个综合服务中心，机构规格为副科级。即农业服务中心、农经服务中心、社会事务服务中心（加挂民政工作站牌子）、文化广播服务中心、计划生育服务中心和水利工作站。通过新一轮乡镇机构改革，乡镇政府的职能定位更加准确，乡镇事业站所管理体制得到了进一步理顺。十年间，乡镇机构经过三次大的改革取得了明显成效。一是乡镇党政机构和事业机构得到了最大限度的精简；二是行政、事业编制减少了20%以上；三是内设机构和事业机构更趋合理。在很大程度上对减轻财政负担、克服人浮于事、互相推诿扯皮、建立精干、高效的服务型政府起到了很好的作用。乡镇公共管理和服务“三农”的功能有了很大提高。

二、乡镇改革存在的问题

尽管改革取得的成果是明显的，但我们还要清醒地认识到乡镇机构改革还处在探索阶段，由于改革的不彻底、不到位，一些深层次的矛盾和问题很快凸显出来。

（一）职能转变比较缓慢。新时期，乡镇政府职责任务发生了重大变化，乡镇政府本应将工作职能的重点转移到加强社会管理和提高公共服务上来，努力建设服务型政府。但在实际工作中，大多数乡镇把时间和精力放在了跑项目、应付上级部门安排的各项考核评比上，被动开展工作，工作方式仍然沿用过去的老办法，采取干部驻村包队，管了一些鸡毛蒜皮琐事，对于自身应该承担的促进经济发展、增加农民收入、强化公共服务、着力改善民生、加强社会管理、维护农村稳定、推进基层民主、促进农村和谐等方面的工作缺乏有效的措施和手段，乡镇政府为“三农”发展提供的服务远远不能满足人们群众的实际需要。

（二）条快分割的问题普遍存在。乡镇经过几次改革，出现了一些县政府职能部门的派驻机构，在乡镇派驻的站所分割了乡镇政府的权利。目前在乡镇派驻的有公安派出所、法庭、司法所、畜牧兽医站、财政所、国土资源管理所等部门，设置这些派驻机构，其出发点是为了更好地服务基层、服务农村。每次改革都要求下放乡镇必要的权利，但实际管理过程中往往出现的是权利上收，责任下放，相互不配套，上划部门只听命于上级主管部门，以本部门为中心，各行其是，乡镇政府难以对派驻机构进行统一的协调和管理，其结果是政出多门，政策打架，权利交叉，责任不清、推诿扯皮现象时有发生，“条条功能远远大于块块功能”， 乡镇是义务多、权力小，乡镇政府在管理过程中难以协调，甚至无所适从。

（三）乡镇事业单位规模小，服务功能不健全。一是管理体制的行政化影响了乡镇事业单位的发展。在管理体制上，乡镇机构改革虽然进行过多次，对事业机构只进行了简单的的精简合并，没有系统地制定过详尽的“三定”方案，对乡镇事业单位管理体制改革只是原则性的要求，没有从根本上解决乡镇事业单位从管理型向服务型转变的问题。2002年机构改革之前，乡镇事业单位普遍设立七站八所，每个乡镇事业单位多达15个左右。2002年以来通过几次改革，事业单位机构数虽然减少了很多，但管理体制仍然没有变。乡镇政府继续沿用旧的管理模式，统揽事务过多，管了许多不该管、管不了、管不好的事，不习惯、不愿意给事业单位放权，实际上把事业单位作为政府的附属物，一有中心工作，不分行政事业一齐上，甚至有些乡镇仍然让事业单位人员常年驻村包片，抓乡镇行政工作，结果造成事业单位人员忙于行政事务而疏于甚至荒废了本职工作。二是机构设置的小规模使乡镇事业单位发展举步维艰。由于乡镇事业机构的设置受条条管理的影响，上下对应，面面俱到，一些事业单位的规模过小，大多数机构的编制在3-5名之间，有的实有人员仅1-2人。近几年经过几次调整和2004年撤乡并镇，使乡镇事业单位的数量有所减少，规模有所增大，但有些单位的规模仍然达不到能够自行运转的程度。这种小规模的乡镇事业单位，只能满足于应付上级业务部门的工作检查和被乡镇政府集中起来搞中心工作，无力开展自身业务工作，更谈不上独立运转和自主发展。

（四）考核体系不科学。乡镇考核体系不科学，在考核中，分任务，下指标，采取“一刀切”的办法，况且，有些任务和指标就不是乡镇政府应该承担的。一般来说，经济发展指标是考核总评分的大头，为“三农”服务的目标分值却很低，这就很难使乡镇把工作重心放在“三农”上。同时，各地也没有把乡镇干部的考核与驻村工作和目标考核挂钩，考核时，听取驻村群众意见不广泛，评选“优秀”、采取轮流坐庄办法，没有把真正的优秀干部选评出来。

（五）进多出少，人员精简仍未走出历史怪圈。农村税费改革、乡镇机构改革取得实效的关键是精简人员，减轻财政负担，但从调查结果看，100%的乡镇都精简了一些村干部和临时聘用人员；对一些年龄偏大接近退休的人员，要求提前离岗，但工资照发，吃财政饭的人员有增无减。近几年来，由于政策性人员安置，乡镇财政供养人员呈现出逐年上升态势，已远远超出编制控制范围。其原因是人员出口不畅，自然减员相对有限，大乡镇的工作人员达到了100多人，小乡镇人员也达到了70-80多人，职工住房成了乡镇最头痛的问题。

三、对乡镇机构改革的意见和建议

一是要转变政府职能。农业税免征后，乡镇的主要职能是加强社会管理，提供公共服务和维护社会稳定，按照建设法制型政府、服务型政府的改革方向，使乡镇工作由管理型向服务型转变。乡镇政府要将行政执法职能上交给具体的行政主管部门，再不能“以罚代管”，要把应该由乡镇承担的“管理社会事务，发展农村经济、加快农村文教卫生事业发展”的职能真正下放给乡镇政府。乡镇要改变过去大包大揽的工作方式，能由市场提供的服务尽量由市场提供，把主要精力放在党和国家农村工作方针政策宣传、营造良好发展环境、扶持典型、示范引导上来，充分发挥事业站所和农村基层自治组织的作用，鼓励发展多元化农村社会化服务组织和农民专业合作社，积极为“三农”发展提供优质、高效、便捷的服务。

二是理顺乡镇事业站所管理体制。按照责权一致的原则，在给予乡镇事权的同时，应赋予乡镇必要的财权和人权，为乡镇全面履行职能创作条件。设在乡镇的事业机构，应实行条块结合、以块为主的管理体制；上级派驻的事业机构，工作人员年度考核、工作调动应征求所在乡镇党委、政府的意见，在实际工作中主动接受乡镇党委、政府的指导和协调。

三是探索社会保障机制，妥善分流富余人员。乡镇机构改革的关键是人员分流，减轻财政负担。过去虽然分流了一些人员，但财政负担并没有真正减下来。今后，要不断完善社会保障体系，对精简分流下来的人员要纳入社会保障，实现与财政的真正脱钩。

四是要加强机构编制管理，严控乡镇机构编制无序增长。在乡镇机构改革中，应严格遵守机构编制政策法规和管理制度，加强对乡镇机构编制的日常管理。一是对乡镇机构编制实行总量控制，动态管理。严格控制乡镇行政事业编制总量，乡镇工作人员调动，政策性安置、公开招录都不能突破乡镇编制总数。同时，应整合现有机构编制资源，挖掘潜力，在乡镇之间对行政事业编制适当进行调整。二是建立制约有效、约束有力的乡镇机构编制管理机制。乡镇机构编制由机构编制部门管理，工作人员由组织、人社部门管理，建立机构编制管理与组织人事管理、财政预算管理相协调的制约机制，切实管好乡镇机构和人员编制。三是严把乡镇进人关。坚持凡进必考制度，严禁超编进人。政策性安置人员必须在有空编的前提下安置，空编乡镇进人必须符合工作岗位需求和人员结构比例。

五是上级部门要出台具体政策，解决现已退居二线的正、副主任科员，乡镇正科级干部编制问题。对未到退休年龄但不能上岗仍占用着本单位编制的人员要制定特殊政策予以解决。