对事业单位章程实施监督管理的思考

对事业单位章程实施监督管理的思考

摘要：章程是事业单位为确保实现社会公益目标，依法制定的关于本单位组织规程和办事规则的基本规范。事业单位章程应当明确决策层、监督层和管理层的关系，包括理事会的职责、构成、会议制度，理事产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等。事业单位章程如同事业单位的“宪法”，是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监督管理的重要依据。实际上对法人事业单位的监管就是对事业单位章程的监管。

一、监管方面存在的问题

长期以来，登记管理机关在设立登记时，对事业单位章程的审核流于形式，只看内容是否完整，也就是说只要有章程就行，对其合法性、规范性不予审核，实施监管更是不力，致使章程监管方面存在诸多问题。

（一）监管手段过于单一。尽管《条例》赋予事业单位登记登记管理机关诸多监督管理责任，但因授权有限，且受到体制因素、制度因素和环境因素的影响，开展监督管理工作的手段不够有力。具体表现在：一是按照《事业单位登记管理暂行条例》规定，要求各级举办的事业单位符合法人资格条件的都要进行法人登记，通过登记管理机关的督办、主管部门的催办，大多数符合法人资格条件的事业单位已办理了登记或备案手续，完成了初始登记工作。但是后续的监督管理没有跟上，对事业单位缺乏强有力的制约和监管措施。《事业单位登记管理暂行条例》实施已二十年了，2005年国家登记局又出台了《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，虽然《条例》和《实施细则》规定了一些监督管理方面的处理办法，但内容宽泛，处罚力度不够，目前，登记管理机关对事业单位的监督管理仅限于年度报告一种手段，对事业单位章程的监督管理目前为空白，处罚方式也只有“警告”和“撤销登记”、收缴证书、印章以外，再没有其他更有效的监管措施。

（二）监管措施过于乏力。机构编制部门在审批事业单位设置时，往往只审批机构名称、经费渠道和人员编制，而忽略了机构具体承担的职责和人员结构比例，操作时自由裁量权大，由于设置不够规范，造成事业单位面广、数量多，职责不明、性质模糊，长期与主管部门相互混淆，章程的约束与事业单位的经营活动出现“两张皮”现象，难以确认事业单位独立承担法律责任的能力，一旦出现问题，登记机关在进行监督管理时，由于相关部门不配合，使得监管工作落不到实处。从其运行监管效果方面估量，无论是对事业单位法人行为的监督，还是对登记程序要求的把握均存在明显的不足，这就亟待通过对事业单位章程的监督管理着手监管事业单位。

（三）监管方法过于分散。过去政府职能部门对事业单位的管理是各自为政的，例如：人社局负责事业单位的人员调动、招考；编办负责事业单位的用编计划审批及实名制管理；财政局负责事业单位专项资金的审批等。按照法人治理结构建设的要求，成立事业单位理事会和监事会后，理事会是事业单位的决策机构，负责确定单位的发展规划，行使单位重大事项决策权。一般情况下，事业单位主管部门、人社、财政、编办等部门分管领导是理事会理事。这样，各职能部门的分散监管就可以通过理事会这一平台实现集中监管。监事会的职责主要是依据相关法律法规，对事业单位的业务运行、财务、资产以及理事、管理层人员履行职责的情况进行指导和监督。纪委（监察局）、审计局等部门负责人或分管领导为监事会成员。通过理事会、监事会这两个机构，人社、编制、财政、审计和卫生等行政部门强化人事编制、资格准入、规范标准制定、服务监管、绩效评估、财务运作、信息发布等监督管理职能，着力加强对事业单位服务质量和收费的监管力度。 

二、全面加强事业单位章程的规范性、合法性建设，是实施好章程监管的基础

要使事业单位的运营既富有活力，又符合规定，关键在于对事业单位实施有效监管，而对事业单位章程的监督管理就是对事业单位实施有效监管的重要手段，事业单位的章程监管到位了，那么事业单位的监管也就无死角了。

（一）强化事业单位单位章程的宣传和学习，为实施章程的监管打好坚实的基础。各事业单位行政主管部门要将本级核准的事业单位章程在门户网站以专栏形式公开，纸质核准书应按永久类别存档。事业单位要将经核准的章程在本单位门户网站或单位公告栏显著位置公开，同时应组织全体干部职工深入学习，使广大干部职工全面了解章程所规定的单位体制、单位治理结构和决策管理机制，全面了解自身的权利义务以及主张合法权益的途径和方式，使得广大干部职工和社会人员参与事业单位的建设和发展。

（二）规范事业单位审批，依法制定事业单位章程，登记时从严审核章程。在审批事业单位时，机构编制部门应严格规范事业单位的人数、内部组织、宗旨及业务范围、开办资金等事项，并明确独立的开展业务活动，为事业单位设立时章程制定划定了“边界”，奠定了基础。事业单位在章程制定时严格按照中央编办制定的《事业单位章程示范文本》格式制定，必须包含名称、住所、经费来源、宗旨业务范围、理事会的构成及职责、资产管理和使用原则、章程的修改程序、终止程序和终止后资产的处理办法等重要内容，对于职能界定不清、组织机构设立不全、资产管理和章程修改程序模糊不清的单位，责成重新制定或修改后再设立登记（备案），章程的制定一定要科学、规范、全面、详尽。

（三）依据章程监督和完善单位发展规划，规范其发展方向。事业单位要根据章程确定单位定位和发展方向，研究确定中长期发展规划和阶段性工作计划，落实相关工作部署，使单位发展轨道不因领导人的变更而轻易变更，严格按照单位章程规定的宗旨及业务范围去发展，事业单位要不断提升依法自我规划、自主管理、自我约束的能力，努力使章程成为管理单位的准则和规矩。

（四）强化章程的组织机构监督，健全单位治理机制，提升章程监督水平。各事业单位要按照章程载明的要求，健全单位治理结构和运行机制，不断提高单位管理的制度化、科学化、法治化水平。事业单位坚持和完善党委领导下的法人负责制，细化理事会和法人办公室会议的议事规则和决策程序；结合单位实际制订监事委员会章程，明晰其组成人员的产生办法、职责和工作机制。单位要进一步完善法人负责制，明确法人的职权和单位决策程序；切实加强单位党组织建设，充分发挥基层党组织的政治核心作用和战斗堡垒作用，保障监督党和国家的各项方针政策在事业单位得到贯彻和执行。事业单位要加强职工代表大会建设，保障其民主管理、民主监督的权力，单位出台的涉及职工切身利益的重大政策措施，须经职工代表大会审议通过。鼓励事业单位通过建立理事会、监事会、职工会等方式，吸收各个有关方参与单位的建设，严格按照章程的规定发展、管理和监督。

（五）以单位章程为总纲，清理规范事业单位规章制度建设，使得对章程的监督落实制度化。各单位要以章程为统领，全面开展单位规章制度的“废、改、立”工作。对于与法律法规或单位章程相抵触的规章制度，应及时废止或修改；对于章程中未具体规定或细化的规则和程序，应通过新制定规章制度等方式，予以明确和细化。单位所有的规章制度，都应进行合法性审查，不得与其章程违背，不得违背社会主义法治精神和法治原则，不得与国家法律法规相抵触。

（六）建立章程执行情况的考核监督机制。章程是单位组织规程和办事规则的根本性制度，是一个单位一切人员必须遵守的基本准则。各行政主管部门要把所辖单位执行章程情况作为法人述职的重要内容，纳入单位领导班子任期考核。单位法人要将章程执行情况作为向职工会报告的重要内容，职工会要对法人执行章程情况进行民主测评。事业单位要明确章程的解释机构和章程执行情况异议受理机构，接受职工和社会对单位执行章程情况的监督或投诉。其行政部门也要明确章程执行情况的监督和异议受理部门，其中对于投诉主管部门不依章程规定管理单位的，由上级主管部门受理；对于投诉单位不依章程管理的，由主管行政部门受理。强化问责和纠错机制建设，对于主观故意不执行章程的，要按照行政问责的规定责令纠正或严肃问责。

三、建立和完善全方位的监督管理机制，是实施好章程监管的关键

（一）年度工作报告制度。事业单位要对年度工作情况进行全面系统的总结，编制年度报告。年度报告主要包括本年度发生的重要决策、重要活动、预算执行情况；计划与目标的完成情况、主要财务状况、运作中出现的问题；社会公众对本单位服务工作的反馈意见和其他应报告的重大事项。年度报告内容应客观、真实、准确，如社会公众对本单位年度报告内容有异议、认为需要进一步澄清的，该单位应做出解释。事业单位登记管理局应主动收集社会各方面的意见，并依据本单位的章程对该单位年度报告内容做出质询，该单位应根据其要求作出相应的改进。  

（二）重要信息公开制度。为建立社会监督机制，提高事业单位社会效益，事业单位应通过单位网站、政务网等多种渠道发布各类信息，对社会公众利益有重大影响的信息还应在新闻媒体发布。事业单位应当公开的信息包括：年度工作报告、绩效评估报告、财务审计报告；重大决策和重大决策落实情况；理事会的组成和理事任免、理事会决议；为民办实事完成情况及本单位向社会的服务承诺；为民服务的内容、服务价格、服务标准、政策依据、运作状况、发展规划等内容及变化调整情况；其他应公开的信息。信息公开应做到完整、及时、准确、真实，在运行过程中涉及公众利益的重大举措应通过听证会等形式进行论证，主动接受社会监督。 

（三）法人绩效评估制度。坚持社会效益优先原则、质量和效率并重原则，以服务数量和群众满意度等为主要指标，结合事业单位公益服务的特点和职责运行情况，依据绩效评估标准和要求，事业单位应于次年年初做好自评工作，并连同各项佐证材料以及应由第三方评估或审计的报告报理事会，由理事会对年度工作绩效进行初评，形成绩效评估报告提交事业单位登记管理局和举办单位。然后登记局会同举办单位对下属事业单位的经营管理状况实施绩效考核，考核结果向社会公开发布。绩效评价结果作为本单位理事选聘、管理人员任免、确定预算、负责人奖惩与收入分配和机构编制事项调整等的重要依据。  （四）决策失误追究制度。为确保理事会重大决策的科学性和准确性，要坚持“谁决策，谁负责”为原则，保证理事会权力与责任相一致。对事业单位理事会决议违反法律法规和本单位章程规定导致决策失误，致使单位遭受严重损失或者造成严重后果的，参与决策的理事应承担相应责任，但经证实在表决时曾表示异议并记录在案的，可免除责任。  （五）经济责任审计制度。接受审计机关对法人实施审计监督，年度财务审计原则上每年一次，由理事会委托审计部门并按政府有关规定执行，于第二年1月底前完成。经审计发现财务管理制度存在问题的，由理事会责成行政执行人整改，行政执行人应于30天内提出整改方案，报理事会审议。  

四、切实提高登记管理机关工作人员自身素质，是实施好章程监管的保证。

加强对事业单位的监管，是规范事业单位行为，保护事业单位合法权益，维护正常的社会经济秩序的重要举措，具有重要意义。登记管理机关应加强对登记骨干的培训，组织登记骨干认真学习登记管理理论知识，特别是事业单位监督管理方面的知识，不断提高对监督管理工作重要性的认识，使登记骨干认识到，登记管理机关对事业单位法人进行监督管理，是根据国家行政法规，行使国家权力管理社会公共事务的行为，是一项严肃的行政管理和行政执法行为，登记管理机关向事业单位颁发法人证书后并不是“万事大吉”，而是必须按照有关要求对各事业单位单位法人实施行政管理和监督，特别是对事业单位章程实施有效的监管，为以后实施事业单位分类改革奠定坚实的基础。