进一步理顺政府和市场、社会的关系及不同层级政府之间的关系，深入推进简政放权，是构建良好营商环境、有效应对经济下行压力的重要途径。为深化行政审批制度改革，进一步提升减权放权的协同性、有效性，增强企业和群众的改革获得感，福建省编办组织开展了2011年至2015年国务院和省政府取消、下放行政审批事项落实情况“回头看”工作，对放权针对性不足、基层承接落实过程中接不住、运行不畅等问题进行分析，研究提出进一步深化改革的对策建议。
一、福建省推进减权放权的基本情况
近年来，福建省按照“能减尽减、能放尽放”原则，持续推进减权放权，积极做好行政审批事项取消、下放和承接等工作，简政放权取得了积极成效。一是规范用权，把权力装进制度的“笼子”。为进一 步规范行政权力运行，形成行政许可事项清单、权力清单、责任清单、公共服务事项清单、前置审批事项清单、行政审批中介服务事项清单、收费目录清单和市场准入负面清单8张清单管权力架构，为推进依法行政打好基础，为政府部门实现“法无授权不可为”和“法定职责必须为”提供制度保障。二是持续减权，不断降低制度性交易成本。结合清单清理对政府权力进行“大瘦身”，不断降低市场准入门槛。2013年以来，省级开展了7轮清理工作，行政许可事项精简44%、权力事项精简48.6%、公共服务事项精简43%，全面清理取消非行政许可审批；清理精简行政审批中介服务37%、前置审批事项32%；进一步精简企业投资核准前置审批，取消22项；共取消、暂停、减免、降低、优惠各类行政事业性收费项目97项；国务院前6批公布取消的319项职业资格，福建省已全部停止认定。三是大力放权，促进特殊区域经济发展。先后赋予厦门市、平潭综合实验区、漳州古雷石化基地、泉州等重要经济增长区一批省级投资审批权限。2015年和2016年分别赋予自贸试验区、福州新区253项、121项省级审批权限，促进“区内事区内办结”。通过集中授权，大大减少审批环节和审批时间，大幅提高审批效率，促进特殊区域经济发展。
（一）省级部门承接国务院取消、下放事项情 况。2013年至2015年期间，国务院陆续取消和下放了一批行政审批项目，先后共取消行政审批项目490项、下放132项。对国务院取消的490项行政审批事项，福建省全部对应予以取消；对下放的132项行政审批事项，除直接下放市、县（区）和非省属机构的22项及中央未实际下放的2项外，省级部门应承接108项，实际承接103项（未承接的5项中，因无审批对象而未予承接的4项，另外1项原已行使而未重复承接）。在实际承接的103项事项中，有10项在承接后下放市、县（区）行使，1项根据法律法规调整予以取消，6项转变管理方式，省级最终保留86项。
（二）省级部门取消、下放事项及市、县两级承接情况。在做好国务院取消、下放行政审批项目承接工作的同时，福建省坚持“六个一律”原则，加大现有行政审批事项清理力度，对市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的事项，一律下放地方和基层管理；企业投资项目，除特殊情况外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批；其他省已取消的审批项目，福建省一律取消；非行政许可审批项目，除国务院明确规定外，原则上一律取消；已改为备案的事 项，一律不得搞变相审批。2011年以来，省级部门先后开展了10轮清理工作，共取消行政审批事项169项、下放180项，涉及投资、税收、水利、交通、海洋等多个领域。对省级取消的169项行政审批事项，各级各 部门均对应予以取消。在省级下放的180项行政审批事项中，9个设区市均承接到位的有30项、占16.7%，7个以上设区市承接到位的有118项、占65.6%；一半以上设区市未承接到位的事项有39项，占21.7%。其中，设区市承接后再下放县、区实施的有58项，占32.2%； 设区市承接后直接予以取消的有27项，占15%。
二、当前减权放权改革中存在的主要问题
从“回头看”中了解的情况看，由于相关工作机制还不够健全等原因，福建省行政审批事项的取消、下放和承接工作中存在部分下放事项的含金量不高、市县两级承接能力不足、放与接的衔接机制不健全以及取消后的监管不到位等问题。\
（一）下放的质量有待提升。一是含金量不够高。基层需求较为强烈的一些审批权（尤其是涉及投资要素的审批权）仍保留在省级。在2011年至2015年省级下放的180项行政审批事项中，市县承接后办件量为零或较少（即年均办件量不足1件）的事项有30项，占16.7%；年办件量在1000件以上的仅14项，占7.8%。可见，下放的一些权限与基层的实际需求还有较大差距。二是针对性不够强。部分下放事项与地方实际情况存在较大出入，如对省里下放的“渔港经营许可”事项，龙岩等内陆地区无法衔接落实；对下放的“煤矿企业开办许可审批”事项，宁德等无煤矿地区也无法予以承接。三是放权不彻底。一些部门在下放审批事项时存在“留一手”现象，下级承接部门作出许可决定后仍需上报省里复核、制证。如蛋白同化制剂、肽类激素的经营资质属于药品经营许可证的经营范围，这两项审批权下放市局后，批发企业的药品经营许可证仍由省食药监局负责发放，企业需向省、市两级分别申请办理，造成了新的不便。
（二）放权的协同性有待提高。一是承接能力有待增强。随着权限下放的推进，市、县两级承接了较多行政审批事项，但一些部门在专业技术力量、干部队伍素质及硬件配备等方面未及时得以加强，对下放的审批事项缺乏承接能力，存在“接不住、接不稳” 等问题。例如，省级下放的食品药品审批及卫生管理等权限，市、县因缺乏相应的专业技术人员难以开展审批。二是上下部门衔接机制不健全。一些部门对事项的下放缺乏责任感，下放后没有及时对下级部门进行业务指导和培训；有的审批事项下放后，上下级业务部门沟通不顺畅，办事指南、实施程序、审查工作规则等相关审批要件未及时到位，影响了下级部门的承接落实。例如，省旅游局下放的“导游证核发”和 “领队证核发”等事项，因国家旅游局导游证制卡机和领队证制卡机尚未正式下放到地市，领队人员管理系统授权也尚未到位，导致放权无法放到位。三是同级部门缺乏协同机制。由于部门之间信息共享不足，有些审批事项下放后，部分前置或相关联审批事项没有同步下放，部门之间的协同度不够。例如，对林地报批的项目，发改部门备案无需用地、规划等前置条件，但国土部门工业用地招拍挂规定必须完成农转用、招拍挂之后才能办理备案，而林业部门规定农转用之前必须先办理项目备案，导致行政审批运行不畅，影响了审批效率。
（三）事中事后监管有待强化。有的部门在行政审批事项取消后，对其放而不管，没有建立监管制度或措施；个别部门推诿监管责任导致失管失控。有的事项几个执法机关轮番执法，多头执法现象仍然存在，企业疲于应付。一些部门执法检查时间、对象和人员的确定比较随意。基层“双随机”监管实施难度 大，多数基层单位执法人手有限、无法建立足够规模的执法人员库，随机抽取执法检查人员难以实现。
（四）法律法规的制约有待破解。在推进行政审批制度改革的进程中，法律法规的清理和建设总体上滞后于改革的需要。例如，地方个别条例与国家部委规定相冲突，使部门在执行中无所适从。又如，受审批主体特定化、前置要件法定化的制约，对一些本来可以放给市场，或者下放后更加方便有效的审批事项，部门不敢取消、下放。再如，一些乡镇特别是经济发达、人口较多的镇，本应行使更多审批、监管权，但县级政府因缺乏法律依据、担心可能加大相关审批人员的责任而不敢将相关审批事项下放，导致基层真正需要的权却无法下放。
三、提升减权放权有效性、协同性的对策建议
针对在行政审批事项取消、下放和承接方面存在的问题，要坚持问题导向和需求导向，着力建立健全相关保障机制，切实提升减权放权的成效，不断增强群众和企业获得感，进一步激发市场和社会活力。
（一）建立健全减权放权的论证评估机制。研究规范取消、下放行政审批事项的论证评估机制，可考虑建立政府部门和研究机构、新闻媒体等第三方参与的减权放权咨询服务机制，通过前期论证和后期评估，提高减权放权的有效性，把社会市场能够调节自律的权限真正放给市场，将基层能够管好、符合基层需要的行政审批事项放下去，最大程度利企便民。
一是围绕提升放权含金量，加强减权放权的前期论证。突出问题导向和需求导向，各级各部门拟取消、下放（含委托）或调整行政审批事项的，要事先征求下级承接机关或行政相对人的意见，由政府部门“端菜”转变为基层和群众“点菜”，同时进一步丰富“点菜”形式，通过问卷调查、实地调研或设置意见箱等方式，全面了解基层和群众需求。对于跨部门、跨领 域、跨区域的审批事项，相同或相近类别的要一并取消或下放，关联审批事项要全链条整体取消或下放； 对于近三年无审批或办件量极少的审批事项，不予下放；对于专业性强或涉及面广的，应邀请专家学者或委托有关研究机构进行论证，增强简政放权的科学性、针对性和实效性。
二是围绕提升基层承接能力，完善减权放权的承接措施。进一步明确基层政府及其业务部门的主体责任，对于决定取消行政审批事项，放权给市场后，相关审批部门要研究加强事中事后监管的具体措施。对于决定下放给基层的审批事项，上级部门要制定业务 培训、现场指导的配套措施，对于专业性较强的审批事项，要通过技术、设备、人才等予以支撑保障的，确保下放的行政审批事项落实到位；下级政府及其业务部门要主动做好衔接工作，制定承接方案，提出监管措施，及时研究解决承接工作中出现的问题，确保接得住、管得好。对确实存在承接困难的，实行过渡期制度。过渡期间，上下级审批部门均可受理，实行共审共批，避免出现脱节。
三是围绕加强动态管理，加强减权放权后期评估。 通过引入第三方评估和媒体监督，加强对减权放权成效的评估。评估主要内容应当包括：取消是否彻 底，取消后是否有利于企业和群众办事创业，事中事后监管措施是否到位；下放是否彻底，是否更方便行政相对人办理相关手续，是否提高行政效率和降低行政成本。对于取消的审批事项，是否存在转移审批或变相审批现象；对于下放的审批事项，对承接落实情况和承接后开展审批工作情况进行评估，认真评估改革落实情况和实际成效，巩固和扩大改革成果。
（二）研究建立减权放权的分类调整机制。对于“回头看”中发现的承接落实不到位等问题，要进一步归类，充分考虑基层的实际承接能力和实施条件，分类提出调整意见，促进权责一致、运行高效。
一是调整收回基层无承接能力的事项。对于基层实际接不住的审批事项，如专业性较强的审批事项，基层不具备技术、设备、人才等审批条件的，按程序收回，由省级主管部门负责审批。对于明显不符合地方实际的审批事项，如向龙岩市等内陆地区下放“渔港 经营许可”事项，由当地人民政府提出相关意见，报省级审改工作部门和业务主管部门审核同意，允许不予承接。
二是调整取消下放后无审批的事项。对于下放后实际无审批或审批办件量极少的审批事项，要予以整合归类，按规定程序向有权机关提出取消建议。同时，加强监管，探索“以管代批”工作方式，尤其在投资项目、生产经营、社会管理等关系经济社会发展和民生的重点领域，要拿出更多“真金白银”放给市场、基层和社会。
三是调整收回或下放不同步的事项。对于下放不同步、不协调的审批事项，要区分不同情形，有针对性地提出解决措施。对于上级部门未实际下放或未予以配套支撑的，要列入督查，推动相关部门彻底放，放到位，保障到位；对于关联事项未一并下放的，积极协调相关部门予以下放，确实无法下放的，按程序予以收回。同时，尽快建立全省统一的电子证照数据库， 推进政务信息共享，促进各部门、各层级、各业务系统信息的互联互通，为各级各部门审批和监管提供统一 高效的管理服务。
（三）加强和完善事中事后监管机制。按照“谁主管、谁审批、谁负责”原则，科学划分各级政府及其职能部门的监管职责，对已取消审批的事项加强事中事后监管，切实做到放管结合，严格依法履职。一是强化信息监管，运用大数据、云计算等信息化手段，探索实行“互联网+监管”模式，在经济社会发展重点领域，建立全覆盖、动态化、连续性的网络监管平台，提高监管的实效性、准确性。二是强化信用监管。推进统一的社会信用体系建设，加快部门之间、上下级之间信息资源的开发共享、互联互通，打破“信息孤岛”，通过信用信息库和共享平台， 建立信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制及“黑名单”制度。三是强化随机监管。全面推行“双随机”抽查监管，逐步提高随机抽查在检查工作中的比重。制定随机抽查事项清单，对投诉举报多、列入经营异常名录或有违法违规记录等情况的市场主体， 加大监管力度。
（四）健全完善减权放权的法制保障机制。根据减权放权改革实际需要，积极推动有关法律和行政法规的修改，加强行政审批制度改革领域的地方立法工作，加强政府规章和规范性文件的清理，及时废止或修改与改革要求不相适应的规定；一些与改革不相适应的法律法规条款，及时向国务院相关部委提出修改建议。对先行先试的改革事项，由各级各部门梳理提出意见，向国务院法制办、审改办报备；对确有必要立法的，按程序积极推动上升为法律法规。通过法律法规的修改完善，及时巩固行政审批制度改革的成效。
（课题组负责人：江忠欣； 成员：詹美琼、庄志彬、肖非）
（文章来源：《中国机构改革与管理》2017年第3期）
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