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落实中央要求积极稳妥改革促进公益事业更好更快发展

张崇和

原载《人民日报》2012年04月26日第12版

2011年3月印发的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号），是我国进入全面建设小康社会关键时期，党中央、国务院审时度势作出的一项重大决策。当前和今后一个时期，要深入学习贯彻《指导意见》，认真落实中央要求，积极稳妥推进改革，大力促进公益事业发展，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。

一、全面把握中央精神，积极稳妥推进改革

《指导意见》第一次对事业单位改革进行了顶层设计和系统谋划，关系全局，立意深远，内涵丰富。在改革中，必须系统学习、深刻领会、全面把握。

充分认识重要意义。分类推进事业单位改革，是继农村改革、国企改革和政府机构改革之后，党中央、国务院不断完善改革总体布局的又一重大决策，顺应了时代发展的需要，顺应了人民群众的良好期盼。要充分认识到，这项改革是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是加快转变发展方式、促进经济更好更快发展的迫切需要，是转变政府职能、建设服务型政府的重要举措，是提高公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。

始终坚持根本目的。《指导意见》提出，改革的指导思想是深入贯彻落实科学发展观，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。这次改革的根本目的是促进公益事业发展，而不是简单地减人、减机构、甩包袱，更不是把事业单位搞小变弱。这一改革目的体现了我们党全心全意为人民服务的宗旨和以人为本的执政理念，必须始终坚持，牢牢把握。

紧紧围绕改革目标。《指导意见》明确改革的总体目标是到2020年，要建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。这个总体目标充分体现了与2020年实现全面建设小康社会目标相衔接，体现了中央关于切实加强公共服务、逐步实现基本公共服务均等化的一贯要求，体现了人民群众对提高公益服务水平的新期待。今后5年，要在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位改革取得明显进展，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。改革中，要坚持总体目标与阶段性目标相结合，积极稳妥推进。

准确把握主要任务。改革中，要重点把握好六方面任务。一是科学划分事业单位类别，在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。二是推进承担行政职能事业单位改革，促进政事分开。三是推进从事生产经营活动事业单位改革，促进事企分开。四是推进从事公益服务事业单位改革。这是改革的重中之重，也是贯穿改革始终的根本任务。五是构建公益服务新格局，着力改变政府大包大揽的局面。六是完善支持公益事业发展的财政政策，真正发挥财政促进公益事业发展的作用。这些工作有些是近期要完成的，有些属于长期任务，需要统筹考虑、合理安排、扎实推进。

二、创新体制机制，促进公益事业发展

体制机制是管全面、管长远的根本所在。从事公益服务事业单位体制机制创新，是分类推进事业单位改革的核心任务，也是促进公益事业发展的根本动力。改革中，要着重从以下几个方面加强体制机制创新，强化公共服务。

创新管理体制。重点是实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系。一是转变政府职能。行政主管部门要强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，减少微观管理和直接管理。二是探索管办分离。面向社会提供公益服务事业单位，要积极探索管办分离的有效实现形式，解决行业主管部门直接举办和管理的事业单位过多，既当“运动员”又当“裁判员”等问题，进一步落实事业单位法人自主权。三是创新机构编制管理。根据不同类型事业单位的特点，实行差别化管理，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。

创新法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，要探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。

创新人事和收入分配制度。创新人事制度的核心是要转换用人机制、搞活用人制度，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变；重点是要健全聘用制度和岗位管理制度，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度；基本方式是分类管理，要实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。创新收入分配制度，要坚持以完善工资分配激励约束机制为重点，结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的收入分配制度。

创新社会保险制度。要逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。建立事业单位养老保险制度，实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休人员，妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。按照《事业单位职业年金试行办法》规范补充养老保险。

创新财政投入机制。事业单位改革、公益事业发展，都离不开财政的强有力支持。一要加大财政对公益事业发展的支持力度，促进基本公共服务逐步实现均等化，着力构建财政支持公益事业发展的长效机制，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。二要改革和完善财政支持方式。按照国家政策和以事定费的原则，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法。三要推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革，确保财政资金和国有资产使用规范、安全、有效。

创新监督机制。在落实事业单位法人自主权的同时，还要确保事业单位不偏离公益目标，必须加强监督，创新监督机制。要建立健全事业单位绩效考评、信息披露、社会公示和听证等各项制度，加强审计和舆论监督。

同时，要按照《指导意见》要求，全面加强事业单位党的建设，充分发挥事业单位党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用，保证党的基本路线方针政策在事业单位的贯彻执行。

三、坚持总体要求，精心组织实施

分类推进事业单位改革事关全局，任务艰巨，推进过程中会遇到一些难点问题。解决这些问题，需要准确把握中央政策要求，结合实际积极探索。

要坚持“四分”方针。一是分类指导。要对不同社会功能、不同行业的事业单位进行分类改革、分类管理。二是分业推进。分类推进事业单位改革不替代行业体制改革，而是要解决其共性问题、基础问题和衔接问题。行业体制改革要按照既有的改革部署和领导协调机制继续推进。三是分级组织。中央主要负责指导全国分类推进事业单位改革工作，地方按照中央总体部署结合实际组织实施。省级党委政府对本地区改革负总责。四是分步实施。各地区各部门要在中央规定的改革步骤下，结合实际作出分步、先后和渐进的安排，确保稳妥推进。

要坚持“两个不突破”。按照《指导意见》，承担行政职能事业单位改革，要按照政事分开的原则，逐步将这类事业单位的行政职能划归行政机构或转为行政机构。要坚持政府机构限额和编制总额“两个不突破”。

要探索管办分离实现形式。对面向社会提供公益服务的事业单位，要把不宜继续由政府行使的职责分离出去，将必须由政府履行的职能保留下来并进一步加强和完善，包括制定政策法规、发展规划、标准规范、监督指导和出资举办事业单位。同时，要解决好分离出去的职能由谁承担、怎样承担的问题。

要构建公益服务新格局。要按照《指导意见》提出的要求，大力发展公益事业，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。一是发挥政府主导作用，按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快发展农村、欠发达地区和少数民族地区公益事业，缩小公益服务水平差距。二是鼓励社会力量兴办公益事业，推进公平准入。三是发挥市场机制作用，创造良好环境，推动相关产业加快发展。

要坚持改革目标远近结合。分类推进事业单位改革是一个长期的系统工程，不能急于求成、一蹴而就。《指导意见》既明确了到2020年的总体目标，也提出了到2015年的阶段性目标。具体到每项改革任务，也不要求一步到位，而是分年度完成，分步骤实施。在遵循总体目标和阶段性目标前提下，要结合地区、行业、部门实际，先易后难、分步实施、稳步推进。