特大镇“改市设区”改革提上议事日程

浙江龙港、吉林二道白河等特大镇离“改市设区”的改革目标更进一步了。

继2014年12月国务院常务会议研究确定龙港、二道白河镇为全国仅有的两个镇级新型城镇化综合试点之后，日前，国家发展和改革委员会在浙江省苍南县龙港镇召开新生中小城市培育专题研讨会，把特大镇“改市设区”改革工作提上议事日程。中央机构编制办公室、国土资源部等中央有关部委领导出席了研讨会。

“按照中央政府的职能分工，民政部正在进行新的设市标准研究。”国家发改委规划司司长徐林向与会代表透露，这项工作虽然不是专门针对特大镇设市的标准研究，但是涉及到县改市以及未来一些特大镇怎么变成市的安排，目前这项工作正在紧锣密鼓地进行。

我国中小城市数量少，结构不合理

上一次在龙港召开小城市工作会议是1995年，但传统的县改市工作从1997年起被叫停。全国人大常委、财经委员会副主任委员辜胜阻表示，国内小城市的数量在过去10年不但没有增长，而且还减少了100个左右。因为有的小城市长大，改成了大城市的区，新的小城市却没有出现。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心把6000万人口的浙江省同英国、德国、法国等人口规模相近或更大一点的国家比较发现，20万～50万人口的城市和城镇，浙江5个，英国21个，法国46个，德国106个；5万～20万人口的镇，浙江46个，英国130多个，法国234个，德国557个。日本人口规模约相当于浙江省的两倍，该国20万～50万人口的城市80个，5万～20万人口小城市414个，中等、小城市规模分别是浙江省的16倍、9倍。

欧洲只有英国有一个800万以上人口规模的城市；其他百万人口规模以上的城市，法国9个，德国3个，大部分城市化人口生活在中小城市。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁说，我国大中小城市结构不合理，中小城市同国外比数量少，且存在巨大的差距。

“对于浙江乃至全国来说，发展新生中小城市的任务非常艰巨，潜力也非常大。”李铁说。

特大镇出现“小马拉大车”体制机制问题

据统计，改革开放30多年来，国内出现了1.9万个小城镇。其中，10万以上人口规模的镇237个，5万人口以上的镇876个。一些特大镇在发展中出现了体制机制不适应的问题。

浙江省发改委副主任焦旭祥概括小城市培育试点发展的挑战说，试点镇存在要素配置与经济规模不匹配，管理力量与城镇规模不匹配，执法权限与管理需求不匹配，生活品质与居民需求不匹配等问题。

盛泽镇位于江苏省吴江区，全镇总面积150平方公里，常住人口42万人，接近中等城市50万人的标准，2015年实现地区生产总值352.15亿元，公共财政预算收入实现23.23亿元。

盛泽镇负责人透露，该镇作为中小城市培育试点，其土地指标落实仍然与普通乡镇一样，制约了经济社会的发展；每年的财政收入很大一部分上缴给上级，自留部分只占四分之一；全镇在校学生14.8万人，现有编制的公办教师很少，只能聘请大量的代课教师来担任教学任务。

广东省东莞市虎门、长安等镇都存在类似的困惑。虎门镇镇长曲洪淇表示，该镇常住人口64万，其中户籍人口只有13.33万，公办中小学中59.8%的学生是非户籍适龄人口。按照义务教育阶段学生人均建设面积1.5平方米，年公共财政投入两万元/人计算，共需要33.4亿元，非户籍人口公共服务均等化的负担非常重。

“小马拉大车、大脚穿小鞋。”国家发改委副主任胡祖才表示，我们必须清醒地认识特大镇进一步发展存在的制约，尤其是体制机制的“瓶颈”。

有序推进改革法律上没有障碍，阻力在有关部门

不走老的县改市模式，而是一个新型的设市模式，胡祖才说，中央根据新型城镇化的要求，遵循城市发展的规律，从中国的实际出发加快培育新生中小城市。

对于大中小城市结构失衡问题，辜胜阻说，约2.6亿农民工既融不进大城市，又回不去农村，非常纠结。按照“十三五”规划，推进特大镇有序改市，不仅有利于理顺城镇化的问题，改变“头重脚轻”的局面，而且有利于数以万计的农民工找到创业、就业和安居的城镇化载体。

在推进特大镇“改市设区”等改革中，有些部门老拿法律“说事”，辜胜阻给予回应。“十三五”规划提出加快推动中小城市培育、特大镇功能拓展和行政管理体制改革等。有关部门想不通，老在纠缠。“有关改革的问题，全国人大授权就可以做，有什么难呢。但是，有关部门弄得非常复杂。”

“推进特大镇行政管理体制改革和设市模式创新改革试点，不仅中央有要求，而且群众有期盼，也是当前经济下行、民间投资下降背景下扩大有效投资的关键途径。”胡祖才说，我国国土空间大，人口密度高，不过城市数量偏少，大中小城市结构不合理，需要将有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。

胡祖才表示，下一步推进特大镇改革发展，一是深入推进体制机制创新，加大扩权强镇和配套改革力度，积极探索将特大镇有序设市的模式；二是全面提升特大镇品质，特大镇规划建设要按照中小城市的标准，在基础设施、公共服务、生态环境保护等方面补齐“短板”；三是要做大做强特色产业，走产城融合的路子，提升城镇生命力、竞争力和吸引力。