第四章 论证
本章是对机构编制事项开展论证工作的规定。论证是做好机构编制工作承上启下的重要一环，其作用在于把好“政策关”，把党中央关于机构编制工作的决策部署和有关要求体现贯彻到改革调整的具体方案中，为审议决定和组织实施奠定坚实基础。本章共四条，分别对机构改革、重大体制机制和职责调整，机构设置和职能配置，编制和领导职数配备的论证提出了要求，对研究论证的具体方法进行了规范。
第十一条
机构设置应当科学合理，具有比较完整且相对稳定的独立职能，能够与现有机构的职能协调衔接。
统筹党和国家机构设置和职能配置，应当强化党的组织在同级组织中的领导地位，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或者合署办公。
地方机构设置和职能配置应当保证有效实施党中央方针政策和国家法律法规，涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能应当同中央基本对应。除中央有明确规定外，地方可以在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能，严格规范设置各类派出机构。地方可以在规定权限范围内设置和调整事业单位。
本条是关于机构设置和职能配置论证要求的规定
机构设置和职能配置的总体要求
本条第一款首先对机构设置和职能配置研究论证过程中需要把握的总体要求进行了明确。这是对多年来机构编制管理经验和规律的凝练总结，是机构设置和职能配置必须长期坚持的重要准则，也是研究论证过程中需要首先把握的政策规定。在对机构设置和职能配置方案进行研究论证时，本条明确主要从以下三个方面来分析把握：一是看机构设置是否科学合理；二是看机构是否具有比较完整且相对稳定的独立职能；三是看该机构职能能否与现有机构的职能协调衔接。党和国家机构设置和职能配置，是国家政权建设的一项基础性工作，也是党配置执政资源的重要组成部分。设置机构的关键是职责配置，也就是要解决所设机构是“干什么”和“由谁干”的问题。改革开放以来的历次机构改革，都对机构设置和职能配置提出了要求。综合历次改革文件和相关法规中的要求，机构设置应当以职责的科学配置为基础，具有比较完整清晰且相对稳定的独立职能，应当综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致。同时，机构设置还需要保持一定的稳定性，不能朝令夕改，在一定时期内要保持总体框架稳定，不能频繁变更。对于经济社会发展产生的新职能，能够交由现有机构承担的，就不再设立新的机构。
机构设置和职能配置是否有利于强化党的组织在同级组织中的领导地位
理顺党的组织同其他组织的关系，强化党的组织在同级组织中的领导地位，是《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出的明确要求。在党和国家机构职能体系中，党总揽全局、协调各方的领导体系是统领地位的，是全覆盖、全贯穿的，人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织以及武装力量等，在党的统一领导下，各就各位、各司其职、各尽其责、有序协同，保证中央和地方各级政令统一、运行顺畅、执行高效、充满活力。这样一种组织和制度安排，是我们党着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提出来的。本条第二款中体现了这一要求。在研究论证过程中，首先要看有没有体现落实这一要求，这是机构编制工作讲政治最本质的要求，也是研究论证工作必须坚持的政治标准。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。党的领导是全覆盖的，要靠一级一级党组织来实现，只有各级党组织坚强有力，才能保证党中央的集中统一领导。因此，在统筹党和国家机构设置和职能配置方案论证中，必须提高政治站位、严把政治关，确保方案充分体现党中央的要求，通过健全党组织的机构设置和职能配置，强化党的组织在同级组织中的领导地位，推动形成党总揽全局、协调各方的领导体系，从而确保党的全面领导落到实处。
机构设置和职能配置是否有利于更好发挥党的职能部门作用
《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，要优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，并进一步明确加强这些部门归口协调、统筹本系统本领域工作的职能。2018年党和国家机构改革调整了相关党政机构设置和职能配置，把政府有关机构职能并入党的职能部门或由其统一归口领导，或在党的职能部门加挂牌子、由其承担某个方面行政职责，就是要发挥好党的职能部门统一归口协调管理职能，统筹本领域重大工作。《条例》将这一要求在论证环节予以体现，就是要在研究论证过程中，确保方案体现这一要求，使其有利于更好发挥党的职能部门作用，有效统筹本系统本领域工作。
机构设置和职能配置是否坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责
《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中“坚持优化协同高效”原则部分明确提出，要优化党和国家机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，实现党和国家机设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。这一原则把握了深化党和国家机构改革的深层次矛盾和问题，集中反映了我们党对深化党和国家机构改革规律性认识的新飞跃，对于机构改革有着长远的指导意义。《条例》将此要求在本条第二款中予以体现。具体在论证中，就是要看相关领域的机构设置和职能配置，有没有将同一类型事项让一个部门统一管起来，变部门之间的协调为部门内部的协调，实现优化协同高效的目标。例如，2018年党和国家机构改革，《深化党和国家机构改革方案》要求组建国家市场监督管理总局，就完全体现了这一要求。党中央着眼于解决市场监管中的突出问题，推动实行统一的市场监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心，将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局和国家食品药品监督管理总局三个正部级单位的职责，以及国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责进行了整合，交由国家市场监督管理总局统一行使。通过机构重塑、队伍整合、职责重定、力量集聚来实现市场统一监管。
机构设置和职能配置是否体现党政机构统筹设置
党的十九大报告指出，统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。为贯彻落实党的十九大战略部署，针对党政机构实际运行中存在的机构重叠、职能重复、工作重合等突出问题，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要完善党政机构布局，理顺党政机构职责关系，形成统一高效的领导体制，保证党实施集中统一领导，保证其他机构协同联动、高效运行，并提出党的机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公。《条例》将此要求在论证环节予以体现。具体到论证过程中，就是要看党政机构统筹设置，是否有利于解决党政机构重叠、工作重合等问题，是否有利于增强党的领导力、增强政府的执行力。
地方机构设置和职能配置是否符合党中央要求
地方机构设置和职能配置是党和国家机构职能体系的重要组成部分。确保党中央令行禁止和全国政令统一，是统筹优化地方机构设置和职能配置的最基本前提。地方各级党委、编委（编办）在组织地方机构设置和职能配置论证过程中，除了需要掌握一些机构编制工作共性的原则要求外，还需要重点把握以下几点：
第一，能够有效实施党中央方针政策和国家法律法规。这是地方机构设置和职能配置论证过程中需要首先把握的政治要求。研究论证中要注重完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动，将党的领导主张和重大决策部署与法律法规和政策政令有效衔接，保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。要高度重视确保党中央令行禁止和全国政令统一的极端重要性，并将之贯彻到地方机构设置和职能配置的全过程，特别是在方案研究论证过程中要严把这个关。
第二，涉及党中央集中统一领导的机构职能要同中央基本对应。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确，省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应，这是确保党中央令行禁止和全国政令统一的必然要求，也是理顺中央和地方职责关系、更好发挥两个积极性的基础性制度保障。2018年党和国家机构改革后，省、市、县80%左右的党政机构职能同中央保持基本对应。我国县以上政权有3200多个，如果在机构职能上各搞一套，弄成五花八门，上下就贯通不起来，党中央令行禁止和全国政令统一就成了一句空话。需要注意的是，论证过程中把握的“基本对应”，并不是要求地方在机构设置上搞“上下一般粗”。基本对应强调的是上下贯通、执行有力，不是机构和职能的机械对接。地方每个层级机构的职责定位、使命任务不一样，且每个层级的机构都有限额规定，越往下数量越少，都一一对接也不现实。所以，在机构总量有限的情况下，要严格执行中央有关规定，党中央明确要求对口设置的机构必须对口设置。没有明确要求的，既允许“一对多”，由一个机构承接多个上级机构的任务，也允许“多对一”，由不同机构向同一个上级机构请示汇报，但要确保对中央要求能接得住、落得实。
第三，可以因地制宜设置机构和配置职能。地方机构改革中包括“规定动作”和“自选动作”。“规定动作”就是为确保党中央令行禁止和全国政令统一，省、市、县各级设置与党和国家的机构职能基本对应的机构。“自选动作”就是在中央规定的限额内，除了按照中央规定对口设置的机构外，还可结合地方实际设置相应机构。我国是一个大国，各地具体情况千差万别，决定了在机构设置和职能配置上不能一刀切。即使是中央规定需基本对应的统一动作，落到具体的地方，也是轻重难易各不相同。这就需要各地根据本地区经济社会特点，适应社会管理和公共服务需要，在机构限额内因地制宜设置机构和配置职能，但是，特殊性必须服从大局，绝不允许因过分强调特殊性，超限额设置机构，或设置不符合中央要求的机构。论证的目的，就是要确保地方机构设置和职能配置既符合党中央要求，又因地制宜、体现地方特色。比如，某地方有独特的自然资源，就要有相应的机构和职能，以利于有效贯彻实施自然资源保护的大政方针和相关的法律法规。如果某个地方是海边，根本没有草原，那就没有必要设置草原机构、配置草原保护职能。
第四，严格规范设置各类非建制区、功能区党工委、管委会等派出机构。当前，全国各地各级设立了数量众多的各类经济技术开发区、高新技术开发区、保税区等功能区。实际工作中，一些地方违反机构编制管理规定，随意设立派出机构，任意抬高机构级别。比如，按照中央有关文件要求，副厅局级以上机构的审批权在中央，但在机构编制督查中发现，一些地方还存在擅自设立副厅级派出机构现象。为了维护机构编制的权威性、严肃性，解决此类问题，《条例》对规范各类派出机构设置提出了原则性要求，地方各级党委在机构设置和职能配置研究论证中，要注意把好这道关，严格规范设置各类派出机构。
第五，在规定权限范围内设置和调整事业单位。事业单位的设置和调整以及事业编制总量的核定，由地方在规定的权限范围内，根据各地经济社会发展和公共服务水平研究决定。其中，地方副厅级及以上事业单位设置和调整的审批权在中央。
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